I OW 129/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Z. a Burmistrzem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. B. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Z. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 8 marca 2019r. Wójt Gminy Z. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem S. o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku K. B. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że K. B. w dniu 22 lutego 2014r. została umieszczona w rodzinnej pieczy zastępczej na terenie Gminy Z. a Powiat S. na mocy porozumienia współfinansuje pobyt dziecka w pieczy zastępczej, które należy do zadań własnych gmin. Wójt Gminy Z. wyjaśnił, że ostatnim miejscem zameldowania K. B. na pobyt stały jest [...] S., ul. K. Natomiast za bezsporne w sprawie uznał, że K. B. przebywa obecnie na terenie Gminy Z. W związku z powyższym w sprawie budzi wątpliwości spełnienie jednej z przesłanek art. 25 ustawy z dnia 12 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018r., poz. 1025 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.c.", tj. zamiar stałego pobytu, tym bardziej, że L. i A. małżonkowie G. z dniem 21 czerwca 2019r. złożyli rezygnację z pełnienia funkcji rodziny zastępczej K. B. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz S. wniósł o wskazanie Wójta Gminy Z. jako organu właściwego. Jego zdaniem właściwość miejscową organu należy ustalić według miejsca zamieszkania strony, ponieważ w momencie złożenia wniosku K. B. mieszkała w gminie Z. pod adresem: D., ul. W., [...] Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "K.p.a.". Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Przystępując do rozpoznania sporu zawisłego w niniejszej sprawie podać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1507 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "u.p.s.", osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r., w sprawie III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86–87). Definiując pojęcie miejsca stałego pobytu wypada odwołać się do ugruntowanego stanowiska tutejszego Sądu wskazującego, iż miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy na potrzeby rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, należy odwołać się nie tylko do tego, iż K. B. od dnia 22 lutego 2014r. zamieszkiwała na terenie gminy Z., w rodzinie zastępczej stworzonej przez L. i A. małżonków G., ale także należy mieć na uwadze, iż w okresie od dnia 31 sierpnia 2010r. do 21 lutego 2014r. przebywała w placówce szkolno-wychowawczej w Z. zdobywając niezbędne umiejętności. K. B., będąc w wielu 19 lat, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nieporadną i niesamodzielną. Od 2010r. jej relacje z gminą S. wynikają jedynie z tego, iż tam zamieszkują jej rodzice, którzy jednak w przeszłości nie widzieli możliwości wspólnego zamieszkiwania z małoletnią córką i możliwości takiej nie widzą nadal, już po uzyskaniu przez K. B. pełnoletności. Powyższe okoliczności pozwalają uznać, iż centrum życiowe K. B., w którym rzeczywiście skupiały się i nadal się skupiają jej sprawy życiowe położonej jest na terenie gminy Z. Tutaj bowiem nieprzerwanie przebywa od 2010r., a od 2014r. zamieszkuje w rodzinie zastępczej L. i A. G. Całokształt okoliczności tej sprawy, ocenianych w sposób zobiektywizowany, co jest konieczne z uwagi na niepełnosprawność intelektualną K. B., pozwala jednoznacznie skonstatować, iż to w Z. nastąpiło zejście się stanu faktycznego przebywania K. B. w określonym miejscu, z jej zamiarem takiego przebywania. Powyższego wniosku nie zmienia oświadczenie L. i A. G. z dnia 21 czerwca 2019r. o rezygnacji z bycia rodziną zastępczą dla K. B. Zostało ono bowiem złożone zarówno po wszczęciu postępowania o skierowanie K. B. do domu pomocy społecznej, co miało miejsce w styczniu 2019r., jak i po powstanie niniejszego sporu o właściwość. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wypadało uznać, iż miejscem zamieszkania K. B. jest gmina Z., a w konsekwencji wskazać Wójta Gminy Z. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s., postanowił jak w sentencji.