III SA/Wr 315/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaniu na § 10, §14, § 9 pkt 5, pkt 8, pkt 10 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 12 czerwca 2020 r. nr VI/39/2019 w sprawie zasady trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym na terenie Gminy Olszyna stwierdza nieważność § 9 pkt 5, pkt 8, pkt 10, § 10, §14 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 12 czerwca 2020 r. nr VI/39/2019 w sprawie zasady trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym na terenie Gminy Olszyna. UZASADNIENIE Prokurator Prokuratury Rejonowej w Lubaniu (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olszynie (dalej: Rada Miasta) nr VI/39/2019 z dnia 12 czerwca 2019 r. w sprawie zasady trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym na terenie Gminy Olszyna. Wniósł o stwierdzenie nieważności: § 10, § 14, § 9 pkt 10, § 9 pkt 8, § 9 pkt 5 załącznika do uchwały. Zarzucił sprzeczność regulacji z z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedopuszczalne przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej: u.s.g.) oraz niedopuszczalną modyfikację przepisó. W uzasadnieniu wskazał, że § 10 załącznika, który stanowi, że za bezpieczeństwo uczestników zajęć sportowych na obiektach ponoszą odpowiedzialność ich organizatorzy, a także § 14 załącznika, który stanowi że administrator nie ponosi odpowiedzialności za urazy fizyczne oraz szkody uczestników zajęć sportowych wynikłe podczas gry lub wykonywania ćwiczeń oraz osób przebywających na terenie obiektu – wykracza poza kompetencje rady gminy i modyfikuje zasady odpowiedzialności uregulowane w przepisach rangi ustawowej, tj. w przepisach kodeksu karnego i cywilnego. Z kolei § 9 pkt 8 załącznika zakazujący wnoszenia i spożywania alkoholu, środków odurzających oraz przebywania na terenie obiektu pod ich wpływem, wykracza poza delegację ustawową i stanowi powtórzenie zakazów, które wynikają wprost z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm., dalej: u.o.w.w.t) oraz z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1030, dalej: u.o.p.n.). Natomiast § 9 pkt 10 załącznika do uchwały, który wprowadza zakaz wprowadzania zwierząt na teren obiektu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z u.s.g. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis teb nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, a istotą tej regulacji jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt w określone miejsca. § 9 pkt 5 załącznika do uchwały zakazujący niszczenia oraz zanieczyszczania urządzeń stanowi powielenie regulacji zawartych w art. 145 § 1 Kodeksu wykroczeń. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Argumentowała, że zapis z § 10 i § 14 załącznika nie stanowi powielenia zapisów kodeksu cywilnego i karnego, ale wprowadza zapisy dotyczące odpowiedzialności organizatorów za bezpieczeństwo uczestników zajęć sportowych oraz braku odpowiedzialności administratora za urazy fizyczne oraz szkody uczestników zajęć sportowych. Zakaz z § 9 pkt 8 ma na celu ochronę porządku publicznego i ochronę wolności mieszkańców. Zapis § 9 pkt 10 ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Regulacje § 9 pkt 5 mają zabezpieczyć mienie gminne przed aktami wandalizmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli w sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie wprowadzenie w Regulaminie korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym szeregu zakazów. Oceniana uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, CBOSA). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W świetle powyższych uwag, jako zasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej zapisów stanowiących powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. W ocenie Sądu przyjmując nawet wyjątkową dopuszczalność powtórzeń na wskazywanych wyżej warunkach, kontrolowana uchwała w zapisach zawartych w załączniku do uchwały, wymogów tych nie spełnia. W kwestii wprowadzenia zapisów § 10 i § 14, to zasadnie Prokurator wskazał, że kwestia odpowiedzialności jest uregulowana w przepisach rangi ustawowej. W tym odpowiedzialność cywilna została uregulowana w Kodeksie cywilnym, odpowiedzialność karna w kodeksie karnym, i zasady te obowiązują wszystkie podmioty. W tym zakresie Rada Gminy nie posiada kompetencji do dokonywania własnych uregulowań; Odnośnie wprowadzenia zakazu z § 9 pkt 8 załącznika do uchwały, to podziela Sąd argumentację Prokuratora, że wprowadzenie takiego zapisu stanowi powtórzenie norm ustawowych. W przedmiocie zakazu spożywania napojów alkoholowych, to przekroczenie normy kompetencyjnej nastąpiło poprzez powtórzenie zakazu wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przekroczenie upoważnienia z art. 14 ust. 6 ustawy. Przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że: W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Przy czym w art. 14 ust. 2a ww. ustawy przewidziano, że: Zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Teren obiektów o charakterze sportowo-rekreacyjnym w ocenie Sądu stanowi miejsce publiczne, jest to bowiem teren ogólnie, powszechnie dostępny. Natomiast w zakresie wprowadzenia zakazu spożywania środków odurzających, to stwierdzona przez Sąd wadliwość polega na nieuprawnionym powtórzeniu normy zawartej w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który stanowi, że: "Kto wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe (...)". Zgodnie z poglądami orzecznictwa posiadaniem środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia (por. postanowienie SN z 1 marca 2013 r., V KK 425/12, LEX nr 1293872, wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 maja 2018 r. II AKa 450/17, Lex nr 2680335). Z kolei, zawarty w § 9 pkt 5 załącznika do uchwały zakaz niszczenia i zanieczyszczania urządzeń jest regulowany w art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeksu wykroczeń (Dz.U. 2019 r., poz. 821 ze zm., dalej kw). Art. 145 kw stanowi, że kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Zasadne jest również stanowisko Prokuratora, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustanowienia zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, ale do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019 r. poz. 2010), nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15). Kierując się całością przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.