II SAB/Rz 206/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi O. na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O. (dalej: O., Strona skarżąca) jest bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] (dalej: WORD) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi oraz akt sprawy wynika, że w dniu 5 lipca 2022 r., O. zwróciła się do WORD w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej obecności w pracy w dniu 4 lipca 2022 r. egzaminatora nadzorującego oraz kierownika wydziału egzaminowania. W przypadku odpowiedzi twierdzącej O. zwróciła się o udzielenie informacji dotyczącej liczby przeprowadzonych egzaminów praktycznych i teoretycznych w dniu 4 lipca 2022 r. Pismem z 18 lipca 2022 r. Dyrektor WORD w [...] udzielił O. odpowiedzi na wniosek wskazując, że żądana przez Stronę skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej, natomiast informacja o odwołaniu wszystkich egzaminów na prawo jazdy od dnia 4 lipca 2022 r. była podana do publicznej wiadomości na stronie internetowej WORD w [...] oraz na tablicy ogłoszeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Organu; o zobowiązanie do udzielenia przez Organ informacji publicznej we wnioskowanym zakresie oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi O. podniosła, że Organ nie udostępnił wnioskowanych informacji do czego był zobowiązany, wobec czego pozostaje on w bezczynności. O. wyjaśniła, że kierując się normami i funkcją ustawy o dostępie do informacji publicznej złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który jest podyktowany jawnością życia publicznego. Zdaniem O. obecność w pracy egzaminatorów WORD, czyli osób pełniących funkcje publiczne to informacje objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska O. przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych. O. podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie szczególnie istotną kwestią, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. Strona skarżąca podkreśliła, że zakres informacji o jakie wnioskowała dotyczy obecności w pracy egzaminatorów WORD w dniu 4 lipca 2022 r. oraz ilości przeprowadzonych w tym dniu egzaminów, a zatem kwestii związanych z wykonywaniem przez WORD w [...] zadań publicznych i związaną z tym legalnością oraz dopuszczalnością takiego zdarzenia z punktu widzenia sprawowania władzy publicznej przez Dyrektora WORD w [...]. Legalność tego typu zdarzeń mających wpływ na wykonywanie zadań publicznych przez WORD [...] jako instytucji publicznej, jest okolicznością która wpływa bezpośrednio na wykonywanie władzy publicznej przez ten podmiot w zakresie nie tylko uprawnień, ale przede wszystkim obowiązków. Jednym z obowiązków ciążących na organie jest dbałość o jej interes poprzez przestrzeganie obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym obowiązków określonych w art. 56 ustawy o kierujących pojazdami. Dbałość o interes publiczny to każda świadoma i racjonalnie podejmowana decyzja, będąca wynikiem stosowania prawa oraz dopuszczalności stosowania wyjątków od nałożonych prawem obowiązków, w tym wyjątków od przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy i związana z tym dezorganizacja życia społecznego. W ocenie O. o charakterze publicznym informacji świadczy to, czy udostępniana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz czy jej udostępnienie może mieć realne znaczenie dla poprawy funkcjonowania określonych struktur publicznych, może wpływać na jego poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Zatem kwestia obecności w pracy egzaminatorów WORD w [...] oraz ilość przeprowadzonych przez nich egzaminów w ciągu dnia ma z tym ścisły związek. Strona skarżąca wyjaśniła, że celem złożonego wniosku jest nie tylko weryfikacja legalności prowadzonego przez Organ procesu egzaminowania kandydatów na kierowców w dniu 4 lipca 2022 r., który stanowi obowiązek wynikający z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, ale także wspieranie działań związanych z poprawą funkcjonowania WORD w [...] w zakresie ewentualnych konsultacji lub wsparcia merytorycznego. Charakter wnioskowanych przez Stronę skarżącą informacji jest zatem czysto formalny i pragmatyczny i ma charakter publiczny, gdyż w interesie publicznym leży respektowanie przez władze publiczne wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, w tym przede zapewnienia obywatelom dostępu do usług egzaminacyjnych. O. podniosła, że zgodnie z prawem informacja publiczna powinna zostać udostępniona w zakresie i w formie wskazanej we wniosku, chyba że informacja ta została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Informacja, o którą wnioskowała nie znajduje się ani na stronie internetowej Organu ani też w BIP, a także Organ nie udostępnił informacji żądanej we wniosku, przez co pozostał w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku skierowania sprawy do rozpoznania o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Organ powołał się na brak wyczerpania środków zaskarżenia, tj. brak wniesienia ponaglenia, co czyni skargę niedopuszczalną. Natomiast w zakresie wniosku o oddalenie skargi Organ podał, że O. otrzymała odpowiedź na złożony wniosek. Organ udzielając odpowiedzi wypełnił wymagania przewidziane w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.), gdyż informacja została udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, tj. w formie elektronicznej na podany adres mailowy. Zatem wobec udzielenia O. odpowiedzi w przedmiotowej sprawie nie występuje bezczynność Organu, wobec powyższego wniesiona skarga jest bezpodstawna. W pozostałym zakresie Organ podtrzymał stanowisko, że informacja dotycząca obecności egzaminatora nadzorującego i kierownika wydziału egzaminowania w danym dniu pracy nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem Organu, WORD w [...] nie mieści się w katalogu organów administracji publicznej, gdyż Ośrodek jest samorządową wojewódzką osobą prawną, natomiast egzaminator nadzorujący i kierownik wydziału egzaminowania nie są pracownikami organu administracji publicznej. W ocenie Organu, informacja dotycząca obecności egzaminatora nadzorującego i kierownika wydziału egzaminowania w jednym konkretnym dniu pracy, nie jest informacją, której można przypisać rangę sprawy publicznej, gdyż nie ma ona znaczenia dla większej liczby osób, grup obywateli, ani nie jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Nie jest to też informacja, która pozwalałaby ocenić prawidłowe lub nieprawidłowe funkcjonowanie i organizację WORD w [...], czy wykonywanie obowiązków służbowych przez tych pracowników. Informacją mogącą mieć znaczenie dla tej oceny mogłaby być informacja o tym, czy w WORD [...] istnieje stanowisko egzaminatora nadzorującego lub kierownika wydziału egzaminowania, gdyż taka informacja dawałaby pewien obraz zasad organizacji i funkcjonowania tego podmiotu. Natomiast to, czy w jednym dniu dana osoba stawiła się w pracy czy nie, nie jest miarodajną informacją dla dokonania tego rodzaju oceny. Dyrektor WORD w [...] wyjaśnił, że O. nie podała żadnych konkretnych przepisów prawa, dla których stosowania relewantna byłaby wnioskowana informacja. Organ podał, że każdy pracownik może korzystać chociażby z usprawiedliwionej nieobecności w pracy, jak np. zwolnienie lekarskie, czy urlop. Zatem wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, a jedynie jest to informacja z zakresu relacji pracodawca - pracownik, nie mająca waloru sprawy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach – co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.). Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budziło wątpliwości, że Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego jako samorządowa wojewódzka osoba prawna, tworzona przez odpowiedni sejmik województwa (zgodnie z art. 116 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.), zaliczana do sektora finansów publicznych należy do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., z racji wykonywania zadań publicznych, określonych w art. 117 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Wątpliwości nie budzi również, że odpowiedź na wniosek z 5 lipca 2022r. została Skarżącej udzielona w termmnie 14-dniowym, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy pytania zawarte we wniosku dotyczyły informacji, które mają status informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyznacza ramowe granice pojęcia informacji publicznej stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Jednocześnie przepis art. 6 u.d.i.p. uszczegóławia pod względem przedmiotowym katalog zagadnień, które mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji dotyczy zatem spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych, co nie może być utożsamiane z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie podnosi się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku." (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się przy tym uwagę na konieczność rozróżnienia pomiędzy informacją publiczną a informacją o charakterze indywidualnym, która ma charakter informacji ad personam. Przedmiotem żądania powinny być informacje publicznej o podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym - art. 6 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Celem dążenia do uzyskania tej informacji publicznej ma być nie podmiot indywidualny - osoba fizyczna, lecz sfera działalności organu władzy publicznej, innych podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej lub działalności osoby pełniącej funkcję publiczną. Natomiast fakt, że określona osoba fizyczna pełni funkcję publiczną nie oznacza, że ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega cała sfera jego życia zawodowego. Niewątpliwie pełnemu ujawnieniu podlegać będzie tylko taki zakres informacji w jakim osoba ta sprawuje funkcje publiczne (zob. wyrok NSA z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16, LEX nr 2601726). W niniejszej sprawie pytania Skarżącej dotyczyły po pierwsze tego, czy w dniu 4 lipca 2022r. byli obecni w pracy: egzaminator nadzorujący i kierownik wydziału egzaminowania oraz po drugie, ile przeprowadzili egzaminów teoretycznych i praktycznych w tym dniu. W ocenie Sądu walor informacji publicznej będą posiadać jedynie informacje dotyczące realizacji zadań publicznych w konkretnym dniu przez dany organ władzy publicznej a nie zaś pytania dotyczące obecności w pracy konkretnej osoby. Należy bowiem pamiętać, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o przedmiocie działalności i kompetencjach podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.), organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). W związku z powyższym organ powinien udzielić informacji, czy w danym dniu były realizowane zadania publicznie leżące w zakresie kompetencji przynależnych do danego funkcjonariusza publicznego. Tego rodzaju informacji Organ udzielił Skarżącej, bowiem w piśmie z 18 lipca 2022r. wyjaśnił, że od 4 lipca 2022r. były odwołane wszystkie egzaminy na prawo jazdy, o czym poinformowano na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń. Zatem Skarżąca uzyskała informacje, że w interesującym ją dniu, żadna ze wskazanych osób – tj. ani egzaminator nadzorujący, ani też kierownik wydziału egzaminowana nie przeprowadzili egzaminów teoretycznych i praktycznych a zatem nie realizowali zadań publicznych wskazanych w art. 117 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast informacja o tym, czy w konkretnym dniu osoba sprawująca określoną funkcję była obecna w pracy wykracza poza zakres informacji publicznej i przybiera walor informacji indywidualnej, dotyczącej korzystania przez osobę zatrudnioną z uprawnień pracowniczych związanych z możliwością korzystania z urlopu wypoczynkowego, czy też bezpłatnego. W tym zakresie Organ zasadnie poinformował Skarżącą, że pytanie dotyczące obecności w pracy w konkretnym dniu dwóch osób nie jest informacją publiczną. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.