I OZ 1145/18

SENTENCJA Dnia 27 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt III SO/Gd 25/18 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku H. G. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. z powodu nieprzekazania do sądu administracyjnego skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 1/17 postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 27 września 2018 r., po rozpoznaniu sprawy z wniosku H. G. w przedmiocie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. z powodu nieprzekazania do sądu administracyjnego skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 1/17, wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. grzywnę w wysokości 100 złotych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. H. G.zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. grzywny w związku z niezastosowaniem się organu do obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. Wyjaśnił, że w dniu 14 sierpnia 2017 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku tego Sądu z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 1/17), jednakże Sąd uznając, że tryb złożenia skargi był niewłaściwy, przesłał skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w celu konwalidacji uchybienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., pomimo obowiązywania 30-dniowego terminu na przesłanie skargi do Sądu, do dziś nie wypełniło tego obowiązku. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego oddalenie wyjaśniając, że powołanym wyżej wyrokiem Sąd uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] października 2016 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2016 r. odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W konsekwencji – po ponownym rozpoznaniu sprawy - organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. odmówił stronie przyznania przedmiotowego zasiłku, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2017 r. Następnie, pismem z dnia 14 sierpnia 2017 r. (z taką samą datą wpływu do organu) H. G. wniósł do Kolegium skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwestionując wydane rozstrzygnięcie i w tej samej dacie skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismo zatytułowane "skarga na niewykonanie prawomocnego wyroku wydanego w sprawie III SA/Gd 1/17". Przedmiotowe pismo (skarga) wpłynęło do Kolegium w dniu 24 sierpnia 2017 r. przy piśmie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2017 r. (sygn. akt III DK/Gd 12/17) informującym o mylnym skierowaniu skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. do Sądu zamiast bezpośrednio do Kolegium, zawierającym pouczenie o skutkach nieprzekazania skargi na podstawie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.". Organ wskazał, że wymienione pisma (skargi), co wynika z ich treści, zawierają zarzuty dotyczące decyzji Kolegium. Pismem z dnia 6 września 2017 r. Kolegium wniosło o oddalenie skargi na ww. decyzję, a z analizy uzasadnienia tego pisma wynika odniesienie się do argumentacji obu ww. skarg. Ponadto strona pismem procesowym skierowanym do Sądu z dnia 25 września 2017r. także ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę podnosząc zarzuty dotyczące przedmiotu sprawy. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 797/17) Sąd oddalił skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2017 r. Z uwagi na powyższe Kolegium – stojąc na stanowisku o bezprzedmiotowości wniosku skarżącego - pozostawiło do oceny Sądu wniosek strony w kwestii wymierzenia grzywny mającej dotyczyć nieprzekazania skargi H.G. z dnia 14 sierpnia 2017 r. w przedmiocie niewykonania wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 1/17, przy czym – jak wskazało - w przypadku podzielenia przez Sąd zasadności żądania strony z dnia 18 czerwca 2018 r. o wymierzenie grzywny, powołując się na przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., wniosło o odstąpienie od zastosowania tegoż środka, gdyż z uwagi na przedstawione okoliczności sprawy nie można mówić o utrudnieniu prawa dostępu strony do sądu. W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny wskazując, że skarżący w istocie pomija fakt, iż wyrokiem z dnia z dnia 29 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 797/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnie oddalił jego skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2017 r., a mimo powyższego skarżący kwestionuje działanie Kolegium polegające na braku wykonania wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 1/17), który jedynie w przeświadczeniu strony nie został uwzględniony w sprawie przez organy administracji. W opisanej sytuacji w ocenie Kolegium nie ma mowy o braku wykonania ww. wyroku i nie ma też podstawy do uwzględnienia zarzucanego przez stronę braku przekazania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał że w rozpoznawanej sprawie, ani w 30-dniowym terminie wynikającym z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. (tj. do dnia 23 września 2017 r.) ani – wbrew argumentacji organu – w terminie późniejszym, skarga na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 1/17) nie została przekazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. do Sądu zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, co uzasadnia wymierzenie grzywny w oparciu o art. 55 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie sposób jest natomiast przyjąć za prawidłowe rozumowania organu, że skoro organy administracji publicznej (Prezydent S. a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.) wydały na skutek ww. wyroku tut. Sądu już rozstrzygnięcia w sprawie a H. G. poddał je kontroli sądu administracyjnego wskutek złożonej skargi, to stan ten prowadzi niejako do bezprzedmiotowości skargi złożonej na niewykonanie wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. Sąd podkreślił, że organ, za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego i powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy skargę tę uznaje za dopuszczalną, w tym czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność lub bezczynność organu. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga bowiem wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia fakt nieprzekazania skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. na niewykonanie prawomocnego wyroku o sygn. akt III SA/Gd 1/17 do Sądu przez Kolegium w ustawowym terminie, a z pewnością nie usprawiedliwia tego prezentowane w ww. pismach procesowych przez organ stanowisko. Wobec powyższego Sąd uznał wniosek skarżącego za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 100 zł. Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny, Sąd podniósł, że z jednej strony miał na uwadze charakter orzekanej dolegliwości mającej na celu zdyscyplinowanie organu oraz zapobieżenie wystąpienia takich naruszeń w przyszłości, z drugiej zaś wagę samego uchybienia z punktu widzenia negatywnych konsekwencji braku uczynienia zadość obowiązkowi przekazania przez Kolegium do sądu złożonej przez H.G. skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sygn. akt III SA/Gd 1/17. W zażaleniu na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podnosząc zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a., wnosiło o jego uchylenie i oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. W uzasadnieniu zażalenia powtórzono argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny, podnosząc dodatkowo, że Sąd pominął fakt przekazania obu skarg (tj. skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. na niewykonanie wyroku WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1/17, jak też skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. na decyzję SKO z dnia 10 lipca 2017 r.) przy piśmie z 6 września 2017 r. stanowiącym odpowiedź na skargę na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi na zażalenie, H. G. wniósł o jego oddalenie jako oczywiście niezasadnego. Wskazał, że pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. złożył do Kolegium wniosek o udzielenie informacji co do losów jego skargi na niewykonanie wyroku Sądu o sygn. akt III SA/Gd 1/17. W odpowiedzi Kolegium wskazało, iż udzielając odpowiedzi pismem z dnia 6 września 2017 r. na skargę z 4 sierpnia 2017 r. dotyczącą decyzji z [...] lipca 2017 r. nie podjęło odrębnie czynności mających dotyczyć przekazania skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. na niewykonanie prawomocnego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Z przytoczonych regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest zaś bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu p.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. Zatem żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. I OZ 996/10; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 454/18; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również przypomnieć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2) wskazano, iż grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz odnosząc je do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż postanowienie Sądu I instancji o wymierzeniu SKO w S. grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. na niewykonanie prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 1/17 jest prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w zażaleniu nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wskazać bowiem należy, iż - wbrew twierdzeniom Kolegium – brak jest podstaw, aby uznać, iż organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Z dołączonego do zażalenia pisma z dnia 6 września 2017 r. zatytułowanego "odpowiedź na skargę" jednoznacznie wynika, iż dotyczy ono jedynie skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. na decyzję SKO z [...] lipca 2017 r. Z treści tego pisma nie sposób wywieść, iż organ ustosunkował się też w nim do skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. na niewykonanie wyroku WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1/17. Ponadto zwrócić należy uwagę na rozbieżność stanowisk Kolegium w tym zakresie, bowiem jak wynika z treści pisma organu z dnia 28 czerwca 2018 r. skierowanego do wnioskodawcy (pismo stanowi załącznik do odpowiedzi na zażalenie), Kolegium informowało, że cyt.: "nie podjęło odrębnie czynności mających dotyczyć przekazania skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. na niewykonanie prawomocnego wyroku (...)." Stwierdzając, że istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł również o jej wysokości. Orzeczona grzywna jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie wynikającym z przepisów prawa. Zaznaczyć trzeba, iż górna granica grzywny przewidziana przez ustawodawcę stanowić może dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.