II GSK 251/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. P." Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 278/08 w sprawie ze skargi "P. P." Spółki z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 278/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę "P. P." Spółki z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia. Sąd przyjął za miarodajne następujące ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji. Marszałek Województwa O., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], orzekł o wykreśleniu P. P. Sp. z o.o. w O. (posiadającej certyfikat nr [...], jako agencja pracy tymczasowej) z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono w oparciu o zeznania prokurenta spółki oraz dane zawarte w formularzu informacji o działalności agencji pracy tymczasowej za 2006 r., że skarżąca spółka do dnia 2 października 2007 r., nie zawarła żadnej umowy w zakresie wyżej wymienionego certyfikatu. Stąd też marszałek województwa zobligowany był do wykreślenia w drodze decyzji podmiotu wpisanego do rejestru, który nie wykazał działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] maja 2008 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia działalność agencji zatrudnienia wymaga spełniania szczególnych warunków, zatem jest to działalność regulowana w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.). Jeżeli działalność jest działalnością regulowaną, to na podstawie art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może ją wykonywać, jeśli spełni szczególne warunki określone ustawą oraz po dokonaniu wpisu we właściwym rejestrze. Zakres działania agencji pracy tymczasowej określa art. 18 ust. 2 ustawy i jest nim kierowanie pracowników lub osób niebędących pracownikami do pracodawcy użytkownika. Wprawdzie skarżąca złożyła w przepisanym terminie stosowne formularze informacji, zgodnie z art. 19 ust. 17 ustawy o promocji zatrudnienia, to jednak podając w nich wartość zerową, jeśli chodzi o liczbę osób skierowanych przez nią do pracy tymczasowej, dała podstawę do wydania decyzji o wykreśleniu jej z rejestru agencji zatrudnienia. Skoro agencja zatrudnienia nie wykazała w swych formularzach informacyjnych żadnych danych o wartości większej niż 0, to znaczy, że nie wykazała w nich nic, a tym samym istniała podstawa do wykreślenia jej z rejestru. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że sposób sformułowania art. 19 ust. 14 pkt. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter decyzji o wykreśleniu z rejestru podmiotu w przypadku naruszenia przez tenże podmiot warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia określonych w ustawie. Uchybienie obowiązkowi z art. 19 ust. 14 pkt 4 stanowi naruszenie ustawowych warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia. Za chybione Sąd uznał argumenty pełnomocnika skarżącej, że w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z niewykazaniem działalności agencji w roku 2006, bowiem pomimo niezawarci żadnej umowy agencja podejmowała szereg czynności i działań o charakterze handlowym, zmierzającym do pozyskania klientów na tego rodzaju usługi. Ustawodawca zobowiązał organ administracji do dokonania wykreślenia z rejestru takiej agencji, która nie tyle, co nie podjęła działalności, ale prowadząc ją nie przejawiła jej w zakresie, który powinna ujawnić w corocznym sprawozdaniu. Jeżeli więc agencja prowadziła swoją działalność i nie zawarła żadnej umowy w zakresie świadczenia pracy tymczasowej, to istnieje podstawa do obligatoryjnego wykreślenia jej z rejestru, a wykładnia gramatyczna (znaczeniowa) zwrotu "niewskazanie działalności" przedstawiona przez organ II instancji jest prawidłowa. Semantycznie wyraz "niewykazanie" bowiem oznacza niedanie czemuś wyrazu, nieprzejawienie, nieuzewnętrznienie czegoś, nieudowodnienie, nieprzedstawienie czegoś, niewylegitymowanie się, nieokazanie dokumentów coś stwierdzających (por. Słownik Języka Polskiego PWN 1995r., s. 749). Natomiast przez nieujawnienie czegoś, w konkretnym przypadku rozumieć należałoby nieprzedstawienie w sprawozdaniu faktycznie zawartych umów o świadczenie pracy tymczasowej. Przypadek taki regulowany jest jednak treścią pkt 6 ust. 14 art. 19 ustawy o promocji zatrudnienia, a nie pkt 4 ustawy. Sąd I instancji uznał, że art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi o faktycznym prowadzeniu działalności polegającej na świadczeniu usług w zakresie pracy tymczasowej przy jednoczesnym wykazywaniu jej w corocznej informacji, a więc stanowi niejako o osiągnięciu celu dla którego agencja została powołana. W ocenie Sądu I instancji niemożliwa jest wykładnia przepisu art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy tylko w stosunku do rozumienia użytego przez ustawodawcę zwrotu "niewykazanie", w oderwaniu od brzmienia pozostałej części przepisu. Dalsza część tego przepisu powiązana jest bowiem z działalnością podmiotu, a więc prawidłowa wykładnia tego przepisu winna sprowadzać się do zinterpretowania całego przepisu, a nie tylko jednego słowa użytego przez ustawodawcę w przepisie. Przepis art. 19 ust. 14 pkt 4 przewiduje wykreślenie podmiotu wpisanego do rejestru w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia. Stąd też termin "niewykazanie" w powiązaniu ze zwrotem "działalności" oznacza w istocie udowodnienie przez podmiot wpisany do rejestru, przedstawienie danych stwierdzających fakt rzeczywistego prowadzenia działalności w zakresie objętym uzyskanym certyfikatem. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, jakoby prawidłowa wykładnia treści art. 19 ust. 14 miała obligować marszałka województwa do wykreślenia agencji z rejestru w przypadku określonym w pkt 6 tego przepisu, gdyż przepis art. 19 ust. 14 pkt 6, na co wskazywano powyżej, zastosowany może być przez organ wówczas, gdy podmiot wpisany do rejestru złoży oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym, a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. P. P. Spółka z o.o. z siedzibą w O. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) polegającą na uznaniu, że złożenie formularza informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2006, z którego wynika liczba zero w zakresie zawartych w ramach działalności agencji umów o pracę, oznacza "niewykazanie" działalności przez przedsiębiorcę, o której mowa w powołanym przepisie i tym samym obliguje z mocy prawa organ administracji do wydania decyzji o wykreśleniu go z rejestru agencji zatrudnienia. W ocenie spółki z przedstawioną przez WSA interpretacją art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie można się zgodzić, uwzględniając systemowo zbiór norm regulujących prowadzenie przedmiotowego rodzaju działalności gospodarczej. U podstawy niniejszej skargi kasacyjnej legła krzywdząca sankcja, o której mowa w art. 19 ust. 12 pkt 2. Surowej sankcji, w postaci wykreślenia z rejestru i niemożności podjęcia działalności przez okres 3 lat, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 lutego 2009 r., a więc sprzed nowelizacji, miał podlegać podmiot, który nie odniósł zamierzonego skutku gospodarczego, jak i podmiot, który złożył fałszywe informacje, a także taki, którego działalność naruszała warunki prowadzenia agencji zatrudnienia oraz podmiot, wobec którego wydano decyzję, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie kasatora interpretacja dokonana przez sąd podważa konstytucyjną zasadę wolności w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, wyrażoną w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęta przez WSA w O. taka wykładnia przepisu powoduje przyjęcie, że oprócz ryzyka ekonomicznego wpisanego w prowadzenie działalności gospodarczej ustawodawca wykreował nową odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, skutkującą konkretnym ukaraniem przedsiębiorcy. Sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach wykładnię celowościową owego przepisu, rozmiar sankcji nie jest adekwatny do rozmiaru naruszenia, które zarzuca się skarżącej. W ocenie skarżącej należy przychylić się do rozumienia wyrażenia "niewykazanie działalności" jako nieujawnienie faktycznego prowadzenia działalności w zakresie świadczenia usług. Co prawda spółka wykazała wartość zerową w informacji o pracy agencji pracy tymczasowej za 2006 r. w zakresie zawieranych umów odnośnie osób skierowanych do pracy, ale nie oznacza to, że nie wykonywała działalności w tym zakresie mającej na celu osiągnięcie zamierzonego celu. Spółka podkreśliła, że ustawodawca dostrzegł problem w powyższej regulacji prawnej i ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33) dokonał nowelizacji dotychczasowych przepisów. W znowelizowanym art. 18 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia nie przewidziano już sankcji w postaci odmowy wpisania przez okres 3 lat do rejestru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej, to jest na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Spółka zarzuciła błędną wykładnię art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) polegającą na uznaniu, że złożenie formularza informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2006, z którego wynika liczba zero w zakresie zawartych w ramach działalności agencji umów o pracę, oznacza "niewykazanie" działalności przez przedsiębiorcę, o której mowa w powołanym przepisie i tym samym obliguje z mocy prawa organ administracji do wydania decyzji o wykreśleniu go z rejestru agencji zatrudnienia. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że semantycznie wyraz "niewykazanie" oznacza niedanie czemuś wyrazu, nieprzejawienie, nieuzewnętrznienie czegoś, nieudowodnienie, nieprzedstawienie czegoś, niewylegitymowanie się, nieokazanie dokumentów coś stwierdzających. Ponadto należy zaznaczyć, iż celem przepisu art.19 ust.14 pkt.4 wymienionej ustawy jest to, aby w rejestrze agencji zatrudnienia figurowały tylko takie agencje, które faktycznie prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa pracy. Chodzi tu o takie agencje, które faktycznie posiadają wpisane osoby poszukujące pracy, które rzeczywiście spowodowały podjęcie pracy przez osoby bezrobotne za pośrednictwem agencji oraz które dysponują ofertami pracy dla bezrobotnych. Rejestr agencji zatrudnienia pełni rolę gwaranta na rynku pracy i jest jednocześnie źródłem ważnych informacji dla podmiotów, które chcą korzystać z usług agencji. Bezrobotny, który chce skorzystać z usług agencji winien mieć gwarancję, że agencja posiada rzeczywiście oferty pracy zaś pracodawca poszukujący pracowników winien mieć gwarancje, że w agencji są zaewidencjonowane osoby bezrobotne. Wpisy w rejestrze winny być więc prawidłowe, rzetelne i aktualne. W rejestrze nie powinny figurować agencje bierne, ale tylko takie, które rzeczywiście prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa pracy. Skoro agencja w swych formularzach informacyjnych nie podała żadnych danych o wartości większej niż zero to stanowi to "niewykazanie działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art.19 ust.14 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. Ustawodawca przewidział obowiązek wpisywania w formularzach liczb, a nie umieszczania tam opisowych danych o działalności agencji po to, aby była prosta możliwość zweryfikowania efektów działalności agencji. Tym samym poza sferą zainteresowań pozostała kwestia ewentualnych starań i podejmowanych kroków nakierowanych na realizację celów agencji zatrudnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie interpretacji dokonanej przez skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, w której składanie formularzy w pewnym sensie mijałoby się z celem i stanowiło jedynie czynność techniczno-informacyjną. Podkreślenia jednak wymaga, że w uzasadnieniu projektu tejże ustawy zwraca się uwagę na potrzebę poprawy działań pośrednictwa pracy i usług pośrednictwa zawodowego. Agencja zatrudnienia mając na względzie, że wpisanie zera w formularzu jest niewykazaniem działalności powinna podejmować takie starania, aby odnieść pozytywne rezultaty i aby możliwe było wpisanie do formularza liczby większej niż zero. Niesłuszny jest pogląd kasatora, że interpretacja dokonana przez sąd podważa konstytucyjną zasadę wolności w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, wyrażoną w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trafnie bowiem Sąd I instancji zaakceptował pogląd organu, że jeżeli działalność jest działalnością regulowaną, to na podstawie art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może ją wykonywać, jeśli spełni szczególne warunki określone ustawą. W analizowanym przypadku wymagane było złożenie formularzy, z których wynikałyby określone treści odnośnie osiąganych przez agencje efektów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.