II SA/Rz 738/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Solina z dnia 29 lipca 2018 r.nr XXI/189/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - postanawia – I. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne II. zasądzić od Rady Gminy Solina na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Solina z dnia 29 lipca 2008 r. nr XXI/189/08 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego UZDROWISKO POLAŃCZYK". W skardze Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.") w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej: "u.s.g.") zaskarżył uchwałę w zakresie ustalonego przeznaczenia terenu pod zieleń parkową, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1.ZP, w części nieobjętej zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskaną w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 (powinno być art. 87 ust. 1) ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."). Wojewoda zarzucił naruszenie art. 17 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (aktualne brzmienie art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p.) w zakresie ustalonego przeznaczenia pod zieleń parkową terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1.ZP, w części nieobjętej zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskaną w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Na tej podstawie Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. w zakresie ustalonego przeznaczenia terenu pod zieleń parkową, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1. ZP, w odniesieniu do części gruntów leśnych, nieobjętych zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskaną w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art.67 ust.1 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zgodnie z treścią uchwały, działka nr 57/1 zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem "1.ZP", tj. w terenie zieleni parkowej. Na etapie sporządzania ww. aktu prawa miejscowego Wójt Gminy Solina nie uzyskał zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art.7 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przeznaczenie obowiązujące dla działki nr 57/1 do aktualnego planu miejscowego, przeniesiono w części z uprzednio obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. - "Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Solina", zatwierdzony uchwałą Nr VI/29/94 z dnia 2 grudnia 1994r. (Dz. Urz. Woj. Krośnieńskiego Nr 24/94 z dnia 14 grudnia 1994 r.). W uprzednim akcie prawa miejscowego, przedmiotowe grunty położone były w terenach oznaczonych symbolem LS3 - tj. w terenach lasów i dolesień uzdrowiskowo - klimatycznych grupy I, a więc w terenach przeznaczonych na cele leśne, a także częściowo w terenach oznaczonych symbolem ZP 1 tj. w terenach zieleni parkowej, uzdrowiskowej, czyli w terenach o przeznaczeniu nieleśnym. W czasie opracowywania oraz uchwalania planu działka 57/1 stanowiła w przeważającej części grunty leśne. Grunty te, jak wynika z wyjaśnień projektanta planu przekazanych przez Wójta Gminy Solina, położone w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej w okresie opracowywania planu użytkowane były, jako istniejący park zdrojowy, w części urządzony elementami takimi jak oświetlenie, alejki i obiekty małej architektury. W przedmiotowym planie dla terenu działki nr ewid. 57/1 ustalono przeznaczenie terenu pod zieleń parkową oznaczoną symbolem 1.ZP. Ustalone przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu pod zieleń parkową, nie zapewniają zdaniem organu nadzoru leśnego sposobu użytkowania istniejących gruntów leśnych. Wynikający z ustaleń planu dla terenów oznaczonych symbolem 1.ZP i 2.ZP obowiązek spełnienia warunków ochrony zawartych w statucie uzdrowiska jak dla strefy ochrony uzdrowiskowej "A" i "B", przypomina o konieczności stosowania regulacji określonych w art. 38a ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 879 z późń. zm.). Powyższy przepis stanowi o zakazie "wyrębu drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych", nie zapewnia jednak przeznaczenia terenu zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z póź. zm.). Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Brak uzyskania w procedurze opracowywania przedmiotowego planu odpowiedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, świadczy o tym, że został podjęty z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co w odniesieniu do tej jego części winno skutkować stwierdzeniem nieważności podjętej przez Radę Gminy Solina uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wydanie w dniu 28 czerwca 2017 r. uchwały nr XLI/345/17 podjętej na podstawie art. 54 ust. 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stwierdzającej nieważność uchwały z dnia 29 lipca 2008 r. nr XXI/189/08 w zakażonej skargą części, tj. w zakresie ustalonego przeznaczenia terenu pod zieleń parkową oznaczonego na rysunku planu symbolem 1.ZP, w części nieobjętej zgodą na zmianę praznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, stwierdzającej jednocześnie, że działanie organu w zakresie objętym skargą miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 20 września 2017 r. Wojewoda Podkarpacki wezwany do wyjaśnienia czy, wobec stwierdzenia przez organ nieważności uchwały w zaskarżonej części, podtrzymuje skargę na uchwałę z dnia 29 lipca 2008 r., podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Z brzmienia art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały albo aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza ich stwierdzenie nieważności. Natomiast z art. 54 § 3 P.p.s.a. wynika, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przywołana norma prawna umożliwia organowi weryfikację decyzji we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, co ma służyć realizacji postulatu sprawności i szybkości postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarga Wojewody Podkarpackiego do Urzędu Gminy w Solinie wpłynęła w dniu 1 czerwca 2017 r., a Rada Gminy uchwałę nr XLI/345/17 w sprawie stwierdzenia nieważności Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Uzdrowisko Polańczyk w zakresie wnioskowanym przez Wojewodę Podkarpackiego w skardze określonej uchwaliła w dniu 28 czerwca 2017 r. Podjęcie uchwały nastąpiło w terminie wyznaczonym przez § 3 zd. 1 art. 54 P.p.s.a., czyli z dochowaniem trzydziestodniowego terminu. Nie budzi też wątpliwości, że skarga była zasadna i dlatego Rada Gminy Solina podjęła taką uchwałę, co zostało przedstawione w udzielonej odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu Gmina prowadząc prace planistyczne nie uzyskała zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. Powołana wyżej uchwała Rady Gminy Solina nr XLI/345/17 z dnia 28 czerwca 2017 r. nie została zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym, a Wójt Gminy Solina w piśmie z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr WS.033.171.2017 poinformował, że ww. uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 17 lipca 2017 r. pod poz. 2578. W literaturze przedmiotu pojawiły się wątpliwości dotyczące możliwości korzystania z instytucji autokontroli przez jednostki stanowiące samorządu terytorialnego, na co zasadnie zwrócił też uwagę ww. piśmie Wójt Gminy Solina. O braku możliwości korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego do stwierdzenia nieważności własnego aktu na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IISA/Gl 348/14 (LEX nr 1522563), a także WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 405/16 (LEX nr 2104740). Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za tezą zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy analogicznie rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać z wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej (wyrok NSA z 18.11.2014 r. sygn. akt II OSK 2377/14; LEX nr 1657777). Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w poglądach doktryny, za którymi opowiada się Sąd w składzie orzekającym. W szczególności zwrócono uwagę na odrębności orzecznicze organów działających w ramach autokontroli to jest art. 54 p.p.s.a. tak w przypadku uwzględnienia skargi na własną decyzję lub postanowienie, a także w przypadku uwzględnienia w trybie art. 54 § 3 skarg określonych w art. 3 § 2 pkt 4–9 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–3 oznaczać powinno wydanie stosownej decyzji administracyjnej lub postanowienia w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a wydanie innego aktu administracyjnego, dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo wydanie interpretacji indywidualnej prawa podatkowego. Z kolei uwzględnienie przez organ administracji publicznej w trybie art. 54 § 3 skargi na prawne formy działania tych organów określone w art. 3 § 2 pkt 4–7 tej ustawy oznaczać powinno uchylenie lub zmianę zaskarżonego aktu administracyjnego, aktu organu administracji rządowej stanowiącego przepisy prawa miejscowego, aktu organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów, interpretacji indywidualnej prawa podatkowego oraz stwierdzenie bezskuteczności czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.s.a. i w art. 101a ust. 1 u.s.g. oraz w odpowiadających mu przepisach ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa. Wniesienie skargi spowodowało wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego – postępowania kontrolnego, o charakterze zewnętrznym w stosunku do administracji. Jednocześnie skarga z mocy art. 54 § 3 może stać się impulsem do skorygowania przez organ własnej, zaskarżonej decyzji i tym samym odciążenia sądu administracyjnego. Nie może to jednak prowadzić do uruchomienia nowego toku instancji. Tym bardziej nie może to otwierać możliwości uruchomienia wewnątrzadministracyjnej drogi weryfikacji decyzji ostatecznych, ponieważ wybór drogi postępowania sądowoadministracyjnego przez wniesienie skargi możliwość taką wyeliminował. Byłoby to sprzeczne zarówno z istotą skargi jako czynności procesowej uruchamiającej zewnętrzny układ kontroli ostatecznej decyzji, jak i założeniami strukturalnymi postępowania sądowoadministracyjnego istniejącego od momentu wniesienia skargi, które nie może decyzją jednej ze stron tego postępowania (organu administracji publicznej) przekształcić się w postępowanie przed tym organem (Tadeusz Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. Vi; dostępny w LEX , komentarz do art. 54 teza nr 32 i 36). Z tych przyczyn Sąd uznał, że prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego stało się bezprzedmiotowe wobec prawidłowo zastosowanej instytucji autokontroli w stosunku do aktu prawa miejscowego. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 201 § 1 p.p.s.a.