II OSK 792/15

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 512/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013r. znak [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 512/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. [...] Sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku S. W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej dla [...] - odgałęziającej się rozjazdem nr 212 od toru 19 stacji PKP S. na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie S., stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółki komandytowo - akcyjnej z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wywiódł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej, w części dotyczącej nieruchomości nr [...],[...],[...] jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wymienione nieruchomości, jak wynika z pisma PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z dnia 3 października 2013 r., w dniu wydania spornego pozwolenia na budowę, nie stanowiły obszaru kolejowego w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.), w związku z tym przepis art. 82 ust. 3 pkt 3a i 5 Prawa budowlanego, nie miał w sprawie zastosowania. Wobec powyższego, zdaniem organu, decyzja Wojewody [...] w tej części została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem organu, nie ma natomiast podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części, tj. odnoszącej się do nieruchomości nr ew. [...], która stanowiła w dniu wydania pozwolenia na budowę teren zamknięty. [...] Sp. z o.o. [...] Sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. zaskarżyła tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zarzuciła, że w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie bez własnej winy nie brali udziału wszyscy właściciele nieruchomości, których dotyczyła decyzja, w tym [...] sp. z o.o. Organ naruszył w ten sposób art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. ponieważ postępowanie w tej sprawie prowadził bez udziału [...] sp. z o.o. W ocenie skarżącej, w okolicznościach faktycznych sprawy nie można przyjąć, że decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ pozwolenie na budowę zostało wydane przez organ właściwy na podstawie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie można uznać, że pozwolenie na budowę dotyczące jednego zamierzenia budowlanego obejmującego roboty budowlane wykonywane między innymi na terenach zamkniętych powinno być wydane przez różne organy, a tym samym sztuczne podzielenie jednoobiektowej inwestycji na dwa odcinki. Organ budowlany nie poczynił dostatecznych ustaleń faktycznych w tym zakresie i w ten sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe uchybienia Spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., ewentualnie uchylenie decyzji w części dotyczącej działek o nr [...], [...] i [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 512/14 oddalił tę skargę. Sąd I instancji zgodził się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia w I instancji spraw dotyczących realizacji obiektów budowlanych na działkach nr [...], [...], [...] w S., co wynika z art. 82 ust. 2 i 3 pkt 31 Prawa budowlanego i w związku z tym prawidłowo stwierdził nieważność decyzji w tej części. Sąd podzielił także stanowisko organu, że sporna decyzja w pozostałej części (działki nr [...], która stanowiła tzw. teren zamknięty), nie jest dotknięta wadą prawną, powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ew. [...] na cele budowlane oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca [...] r. o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, a decyzja nie narusza warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd I instancji uznał ten zarzut za nieuzasadniony i podkreślił, że status strony w tej sprawie przysługuje wyłącznie skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą W. jako następcy prawnemu inwestora - podmiotu, który uzyskał pozwolenie na budowę – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz S. W. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 512/14 [...] Sp. z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosły jednobrzmiące skargi kasacyjne. Wnoszące skargi kasacyjne, zarzuciły zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: a) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania w tej sprawie, polegające na pozbawieniu [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością możności obrony swych praw, w szczególności przez zaniechanie zawiadomienia [...] o toczącym się postępowaniu na podstawie art. 110 p.p.s.a.; b) art. 134 § 1 w zw. z art. 1 i art. 2, art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istoty sprawy, c) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez uniemożliwienie części właścicieli nieruchomości, w tym [...] Sp. z o.o. udziału w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, d) art. 82 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa Budowlanego przez błędne przyjęcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że pozwolenie na budowę dotyczące jednego zamierzenia budowlanego obejmującego roboty budowlane wykonywane między innymi na terenach zamkniętych powinno być wydane przez różne organy, podczas gdy zgodnie z art 33 ust 1 powołanej ustawy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a może być ograniczone do części obiektów wchodzących w skład zamierzenia budowlanego wyłącznie w wypadku, gdy inwestor złoży wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ograniczonego do części zamierzenia budowlanego, zamierzenie budowlane jest wieloobiektowe, a obiekty objęte takim wnioskiem inwestora mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem, e) art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. w zw. z art. 77 § 1., art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, f) art. 110 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie wezwania [...] Sp. z o.o. do udziału w postępowaniu, g) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z decyzji Burmistrza Miasta [...]: z dnia [...] grudnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i z dnia [...] stycznia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z dnia [...] sierpnia [...] r., decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o nr [...] oraz [...], h) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, w szczególności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego, art. 82 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa Budowlanego, art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., co uniemożliwia rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia oraz motywów przemawiających za rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, i) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie zarzutu polegającego na niezawiadomieniu [...] Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego, co skutkowało uniemożliwieniem [...] Sp. z o.o. wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wypowiedzenia się co do zebranych w tym postępowaniu dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, j) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a. przez pominięcie materiału dowodowego z którego wynika, że bocznica kolejowa była zamierzeniem budowlanym jednoobiektowym, k) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., l) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 12 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów niezastosowania przez GINB art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. i w konsekwencji niewzięcie pod uwagę spoczywającego na organach administracji publicznej obowiązku podejmowania działań zgodnie z zasadami szybkości i prostoty działania oraz spójności postępowania, co w okolicznościach sprawy przejawiło się w obowiązku wydania jednego pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, m) art. 82 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa Budowlanego przez ich błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że: - decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia [...] r. powinna być wydana w różnych częściach przez różne organy, a tym samym sztuczne podzielenie jednoobiektowej inwestycji na dwa odcinki, - możliwe jest wydanie pozwolenia na budowę obejmującego jedynie część obiektów wchodzących w skład jednego zamierzenia budowlanego bez wymaganego przez art. 33 ust. 1 Prawa Budowlanego wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę w odniesieniu jedynie do części obiektów, podczas gdy zgodnie z art. 33 ust 1 Prawa Budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a może być ograniczone do części obiektów wchodzących w skład zamierzenia budowlanego wyłącznie w wypadku, gdy inwestor złoży wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ograniczonego do części zamierzenia budowlanego, obiekty objęte takim wnioskiem inwestora mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem, a zamierzenie budowlane jest wieloobiektowe, n) art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że [...] Sp. z o.o. będący właścicielem jednej z nieruchomości, której dotyczyła decyzja nie powinien być stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie. Na tej podstawie [...] Sp. z o.o. XCIX (P) spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wnoszące skargi kasacyjne w obszernym uzasadnieniu rozwinęły powyższe zarzuty. W szczególności podniosły, że po wydaniu spornego pozwolenia na budowę obejmującego działki nr [...], [...], [...] i [...] w obr. S., nieruchomość nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia [...] r. dokonano natomiast podziału działki nr [...] na działki [...] i [...].[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu 7 sierpnia [...] r. nabyła działkę ew. nr [...], która następnie (decyzja Burmistrza Miasta [...] z 14 grudnia 2009 r.) została podzielona na działki nr [...] i [...]. Zatem Spółka była właścicielem działek nr [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...] przeznaczonej pod zainwestowanie) w dniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Sąd I instancji prowadził zaś postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie z pominięciem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., mimo wniosku Spółki z 24 września 2014 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 110 p.p.s.a. przez pozbawienie [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością możności obrony swych praw, w szczególności przez zaniechanie zawiadomienia [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością o toczącym się postępowaniu skutkujące wystąpieniem wady nieważności postępowania sądowoadministracyjnego o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z akt sprawy oraz treści decyzji przedłożonych w postępowaniu przed Sądem I instancji przez skarżącą Spółkę [...] Sp. z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. wynika bezspornie, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu 7 sierpnia [...] r. nabyła działkę ew. nr [...], która następnie została podzielona na działki nr [...] i [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2009 r. Działka o nr [...] została z kolei wydzielona z działki o nr ew. [...] (decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia [...] r.). Pierwotnie zaś działka o nr ew. [...] została wydzielona z działki nr [...], która była objęta spornym pozwoleniem na budowę (na mocy decyzji Burmistrza miasta [...] z dnia [...] grudnia [...] roku nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...]). W tej sytuacji należy stwierdzić, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej była właścicielem jednej z działek objętych tym pozwoleniem. W konsekwencji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przysługiwał przymiot strony zarówno w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności spornego pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zapewnił możliwości udziału [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z akt sprawy wynika, że w wykonaniu zarządzenia sędziego z 14 lipca 2014 r., Sąd zawiadomił o rozprawie jedynie pełnomocnika skarżącej Spółki, K. W., S. W., Burmistrza Miasta [...], PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., Powiatowy Zarząd Dróg w [...]. Wprawdzie Sąd I instancji postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 r. dopuścił do udziału w charakterze uczestnika postępowania również [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, ale nastąpiło to dopiero po zamknięciu rozprawy i ogłoszeniu przez Sąd wyroku z dnia 24 września 2014 r. Z powyższego wynika, że zarzut nieważności postępowania administracyjnego polegający na pozbawieniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. możności obrony jej praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie okazał się uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, stwierdził, że zasadne są zarzuty zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego i art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie przez organy orzekające w niniejszej sprawie czynnego udziału Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. skarga podlega uwzględnieniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej konieczna stała się eliminacja z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Prowadząc na nowo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, które aktualnie posiadają interes prawny do występowania w sprawie, w tym także Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. W tej sytuacji przedwczesne okazały się pozostałe zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.