II GSK 1808/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2836/10 w sprawie ze skargi D. S. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od D. S. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2836/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę D. S. i uchylił rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej również "ARiMR") z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji, który stwierdził, że w dniu [...] marca 2010 r. D. S. zwrócił się do ARiMR z wnioskiem o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" w zakresie środka 2.1 Inwestycje w chów i hodowlę ryb. Organ administracji uznał, że wnioskodawca nie spełnia warunków przyznania pomocy w ramach środka 2.1, bowiem: 1) nie przedstawił pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, 2) nie udokumentował w sposób należyty momentu rozpoczęcia realizacji projektu, 3) wniosek o dofinansowanie i biznes plan zostały sporządzone niezgodnie z obowiązującymi instrukcjami, a ponadto 4) cel inwestycji (to jest "renowacja zbiornika - stawu rybnego dla gospodarstwa rybackiego w ramach usług agroturystycznych") jest niezgodny z celem wskazanym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 147, poz. 1193 ze zm.; dalej zwane "rozporządzeniem MRiRW z dnia 7 września 2009 r."). Wobec tego ARiMR odmówiła wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Podejmując to rozstrzygnięcie organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że prowadzone prace nie wymagają pozwolenia wodnoprawnego oraz że ustna umowa zawarta w sierpniu 2009 r. może być uznana jako działania faktyczne podjęte przy realizacji zadania. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska ARiMR. Uznał, że organ nie rozpoznał sprawy w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Zaskarżony akt podlegał zatem uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu, organ administracji nieprawidłowo uznał, że brak pozwolenia wodnoprawnego stanowił w niniejszej sprawie przesłankę odmowy przyznania pomocy finansowej. Przytaczając treść § 31 pkt 2, § 33 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r., art. 2 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a także art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c), art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 124 pkt 7 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie uprawnienie do wniesienia sprzeciwu do robót budowlanych objętych zgłoszeniem i wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód posiadał Starosta [...]. Organ ten – w związku z dokonanym przez skarżącego zgłoszeniem o zamiarze przystąpienia do renowacji zbiornika - stawu rybnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] – poinformował (pismo z dnia [...] listopada 2009 r.), że nie wnosi sprzeciwu do robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak wezwania do uzupełnienia wezwania oznacza, że renowacja istniejącego zbiornika, który jest obiektem funkcjonującym w obiegu zamkniętym, nie wymagała udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Sąd pierwszej instancji za nieuprawnione uznał również stanowisko ARiMR, że wnioskodawca nie potwierdził rozpoczęcia inwestycji przed wejściem w życie rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków przedstawił bowiem umowę zlecenie (m.in. o doradztwo inwestycyjne), zawartą w formie ustnej w sierpniu 2009 r., a potwierdzoną w formie pisemnej w dniu 10 lipca 2010 r. Z uwagi na zawarcie tej umowy przed wejściem w życie przepisów wspomnianego rozporządzenia, brak było podstaw do kwestionowania tej czynności jako działania faktycznie podjętego przy realizacji zadania. Za zasadne uznał Sąd pierwszej instancji także stanowisko skarżącego, że wezwania do usunięcia braków nie precyzowały, jakiego rodzaju uchybienia występowały w złożonym wniosku. Powołując się na treść § 43 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r., Sąd uznał, że istniała możliwość dokonania korekty zarówno w zakresie kosztów kwalifikowanych, jak i kwoty refundacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia uproszczonego planu biznesowego operacji o wyliczenie wskaźnika NPV (wartość bieżąca netto) nie znajdowało oparcia w przepisach wspomnianego rozporządzenia. Wyliczenia tego wskaźnika nie dokonuje się bowiem w uproszczonym planie biznesowym (stanowiącym załącznik do wniosku). Wyliczenie wskaźnika NPV powinno mieć miejsce w przypadku dokonywania analizy finansowej operacji w ramach studium wykonalności projektu, które jest sporządzane jedynie w przypadku braku pozwolenia wodnoprawnego. Sąd wskazał również, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ administracji nie odniósł się do argumentacji skarżącego zawartej w odpowiedzi na drugie wezwanie do usunięcia braków, że celem inwestycji nie są usługi agroturystyczne. Również wyjaśnienia dotyczące niezwiększania powierzchni zbiornika wodnego nie zostały skonfrontowane z przedstawionym przez wnioskodawcę dowodem w postaci pisma Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. informującego o braku sprzeciwu do robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Udzielając wskazań, co do dalszego postępowania, Sąd zobowiązał ARiMR do odniesienia się również do zarzutu dotyczącego braku precyzyjnej informacji w wezwaniu do usunięcia braków z dnia [...] lipca 2010 r. w odniesieniu do uzupełnionego kosztorysu inwestorskiego oraz wyjaśnień skarżącego dotyczących sposobu wyliczenia średniej wielkości produkcji ze stawów. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła ARiMR. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 124 pkt 7 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, to jest błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny podpada pod hipotezę normy prawnej zawartej w art. 124 pkt 7 ustawy Prawo wodne i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane wydanie pozwolenia wodnoprawnego, - art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez niezastosowanie, w wyniku czego doszło do błędnego uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane wydanie pozwolenia wodnoprawnego, - § 43 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. poprzez uznanie, że Agencja jest uprawniona do dokonywania z urzędu korekty błędów we wniosku o dofinansowanie projektu, które to błędy dotyczyły kwoty kwalifikowanych, jak i kwoty refundacji. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził w szczególności, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. w przypadku budowy stawów rybnych. W piśmie z dnia 21 maja 2010 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pełniące funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013") wyraziło stanowisko, że w przypadku istniejących stawów (np. wybudowanych do innych celów niż chów i hodowla lub w ogóle niewykorzystywanych) wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie w ramach środka 2.1 w zakresie budowy nowego obiektu chowu i hodowli organizmów wodnych pod warunkiem dostarczenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystnie z wód, które jest obligatoryjnym załącznikiem dla realizacji operacji w ramach środka 2.1. Natomiast art. 124 pkt 7 Prawa wodnego odnosi się tylko i wyłącznie do obwodów rybackich i nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, ARiMR nie miała możliwości dokonania korekty zarówno zakresu kosztów kwalifikowanych, jak i kwoty refundacji. W związku z tym, że elementy, które zostały przyjęte za podstawę działania matematycznego m.in. kosztorysy zawierały nieścisłości oraz braki, które ponadto nie zostały wyjaśnione/uzupełnione w odpowiedzi na szczegółowo sformułowane wezwanie do usunięcia braków z dnia [...] lipca 2010 r., to nie można ich zaklasyfikować, jako oczywiste omyłki, które są nieistotne dla sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniósł o oddalenie środka odwoławczego organu administracji, jako bezzasadnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Trafne są bowiem zarzuty obejmujące art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 124 pkt 7 ustawy Prawo wodne oraz § 43 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. Ocena zarzutów uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na wykonywanie urządzeń wodnych. Natomiast stosownie do definicji zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c) tej ustawy, przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że na wykonanie stawów rybnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Nadto szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. Zgodnie z § 31 pkt 2 tego rozporządzenia, pomoc w ramach środka "Inwestycje w chów i hodowlę ryb" jest przyznawana, jeżeli operacja będzie realizowana z zapewnieniem należytych gwarancji technicznych. Natomiast zapewnienie należytych gwarancji technicznych operacji stwierdza się na podstawie m.in. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, o których mowa w przepisach prawa wodnego, jeżeli takie pozwolenie jest wymagane w związku z realizacją operacji (§ 33 pkt 2). Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi – pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", przekazanym ARiMR w piśmie z dnia 21 maja 2010 r. – intencją prawodawcy tworzącego zapisy rozporządzenia krajowego było umożliwienie pozyskania środków finansowych przez ubiegających się o dofinansowanie m.in. na budowę nowego obiektu chowu i hodowli ryb. W przypadku istniejących stawów, wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie w ramach środka 2.1 - Inwestycje w chów i hodowlę ryb - w zakresie budowy nowego obiektu chowu i hodowli organizmów wodnych pod warunkiem dostarczenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, które jest obligatoryjnym załącznikiem do realizacji operacji w ramach tego środka. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca, ubiegający się o dofinansowanie w ramach środka 2.1. Inwestycje w chów i hodowlę ryb, nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w rozumieniu ustawy Prawo wodne, a jedynie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy renowacji zbiornika - stawu rybnego dla gospodarstwa rybackiego w celu świadczenia usług agroturystycznych. Wskazany przez beneficjenta zakres inwestycji nie spełniał warunków przyznania pomocy w ramach środka 2.1. Za uzasadniony w tym kontekście należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 124 pkt 7 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z jego dyspozycją, pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na rybackie korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych. Rybackie korzystanie z wód śródlądowych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i podlega kontroli na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1471 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 200, poz. 1322), jak również ustawy Prawo wodne. Jednakże umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, że rybackie korzystania z wód śródlądowych nie kwalifikuje się do wsparcia w ramach środka 2.1. Wnioskodawca, aby uzyskać pomoc w ramach omawianego środka 2.1. jest zobowiązany przedstawić pozwolenie wodnoprawne, które jest niezbędne w świetle przedstawionych wyżej norm prawnych do budowy nowego obiektu chowu i hodowli ryb. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie § 43 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. W myśl tego przepisu, w przypadku wystąpienia we wniosku o dofinansowanie oczywistych omyłek pisarskich lub rachunkowych Agencja może dokonać ich poprawy, informując jednocześnie wnioskodawcę o wprowadzonych zmianach. W ocenie Sądu pierwszej instancji, postanowienia tego przepisu pozwalały na dokonanie korekty w zakresie kosztów kwalifikowanych, jak i kwoty refundacji. Jest to pogląd nietrafny, ponieważ kosztorys zawierał nieścisłości i braki, które nie zostały wyjaśnione/uzupełnione przez wnioskodawcę, mimo precyzyjnego wezwania z dnia [...] lipca 2010 r. (pkt 6). Prawidłowe ustalenie elementów kosztorysu nie stanowi oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej. Korekta nie może obejmować zmian merytorycznych kosztorysu. Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie powołanego uprzednio art. 188 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 orzeczono jak w sentencji.