I OSK 287/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 166/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę postanawia: 1. umorzyć postępowanie kasacyjne, 2. zwrócić M. K. kwotę 4131 (cztery tysiące sto trzydzieści jeden) złotych tytułem wpisu od skargi kasacyjnej ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 166/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.), na podstawie art. 12 ust. 4f i 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, dalej ustawa bądź uzrid), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn), Starosta [...] (dalej Starosta): 1. ustalił odszkodowanie na rzecz M.K. (dalej zainteresowana bądź skarżąca kasacyjnie) w wysokości 412.839 zł za prawo własności działek o numerach: [...] o pow. 0,1235 ha; [...] o pow. 0,0160 ha; [...] o pow. 0,0349 ha; [...] o pow. 0,0404 ha; [...] o pow. 0,0318 ha i [...] o pow. 0,0033 ha, położonych w obrębie [...], które na podstawie decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 15 października 2014 r. nr [...] przeszły na własność Gminy [...] pod drogę; 2. ustalił odszkodowanie dla "A" S.A. Oddział w [...] w wysokości 3.879 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na nieograniczonej w czasie służebności przesyłu; 3. zobowiązał do wypłaty ww. odszkodowań Burmistrza Gminy [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że ww. działki w całości przeszły na własność Gminy [...] i przeznaczone zostały pod inwestycję w zakresie budowy drogi gminnej - ul. [...] w miejscowości [...]. Organ wyjaśnił, że ustalił wartości rynkowej prawa własności owych działek na podstawie operatu szacunkowego nr [...] z 11 marca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. (dalej rzeczoznawca), wyjaśnień rzeczoznawcy z 30 maja 2015 r. i zweryfikowanego operatu szacunkowego nr [...] zatytułowanego "Weryfikacja nr 2", sporządzonego dodatkowo w oparciu o nieuwzględnione wcześniej w procesie wyceny transakcje kupna - sprzedaży działek komunikacyjnych, pominięte w bazie cen transakcyjnych rzeczoznawców majątkowych – członków PTRM w [...] (dotyczy ośmiu transakcji kupna - sprzedaży gruntów komunikacyjnych z marca 2014 r. w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]), a które w istotnym stopniu rzutują na ostateczny wynik wyceny. W ocenie Starosty rzeczoznawca w ww. weryfikacji operatu szacunkowego uwzględnił elementy określone w art. 154 ugn, mające wpływ na wartość nieruchomości, a także opisał stan prawny nieruchomości, oznaczenie zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, uwarunkowania planistyczne i lokalizację. Starosta przyjął ten opis jako zgodny ze stanem faktycznym, określonym na podstawie dokonanej dnia 16 lutego 2015 r. wizji lokalnej z udziałem rzeczoznawcy. Starosta stwierdził, że zweryfikowany operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i zgodnie z przepisami, dając podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest wartością rynkową prawa własności owych działek. Określona wartość jest wartością rynkową według stanu nieruchomości na dzień 15 października 2015 r. i poziomu cen z dnia sporządzenia operatu szacunkowego - 11 marca 2015 r. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.S., określający wartość nieruchomości, został przyjęty jako dowód w sprawie i stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. W odwołaniu Burmistrz Gminy [...] wniósł o uchylenie decyzji z [...] lipca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił organowi I instancji oparcie decyzji na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym. Rzeczoznawca błędnie zakreślił obszar rynku lokalnego, bowiem nie powinien uwzględniać nieruchomości położonej w [...]. Uwzględnienie tej nieruchomości w zestawieniu transakcji porównawczych doprowadziło do uzyskania zawyżonej wartości wycenianej nieruchomości. Skarżący zarzucił, że ten sam rzeczoznawca majątkowy, w operacie szacunkowym sporządzonym dla tych samych celów dla nieruchomości położonej w [...] w dniu 23 marca 2015 r., ustalił cenę za 1 m2 działki drogowej na poziomie 75,49 zł, przyjmując do porównania transakcje odnotowane na rynku lokalnym. Zakładając nawet istnienie pewnych odmienności w cechach nieruchomości położonych w [...] i w [...], podlegających skorygowaniu, różnica w cenie 1 m2 działki drogowej na rynku lokalnym na poziomie 200% budzi wątpliwości. Wbrew przyjętym założeniom w operacie szacunkowym, biegły nie odrzucił transakcji dotyczącej nieruchomości położnej w [...], której cena przekraczała wysokość ceny przejętej do założenia. Skutkowało to powstaniem różnicy w wartości szacowanego prawa własności w wysokości 22.940,12 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2016 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) uchylił punkt pierwszy zaskarżonej decyzji i w tym zakresie ustalił odszkodowanie w kwocie 413.040,30 zł za przedmiotowe działki na rzecz M.K., w tym: kwotę 393.187 zł za prawo własności nieruchomości i kwotę 19.853,30 zł z tytułu wydania nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e uzrid; pozostałym zakresie (punkty drugi i trzeci) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że z uwagi na planistyczne przeznaczenie przedmiotowych działek pod tereny dróg dojazdowych, wycena nieruchomości przeprowadzona została w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). W sporządzonym operacie szacunkowym biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu obejmującego gminy [...] i [...], a także peryferyjne dzielnice [...] i [...] graniczące z gminą [...], które miały miejsce do dwu lat poprzedzających wycenę, wyjaśniając, że przyjęcie dwuletniego okresu badania cen wymaga przeanalizowania trendu zmian cen transakcyjnych nieruchomości w czasie. Zdaniem Wojewody, w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności wycenianych działek, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównania. Z uwagi na błąd rachunkowy w obliczeniach biegłego, organ odwoławczy był zobligowany do zmiany decyzji I instancji, przez uwzględnienie właściwej kwoty, tj. 397.066 zł, pomniejszonej o wartość służebności przesyłu, co dało wynik 393.187 zł i stanowi kwotę należną byłej właścicielce za utratę prawa własności. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że jako rynek lokalny traktuje się obszar gminy i powiatu. Dodał, że § 26 rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut błędnego przyjęcia do wyceny transakcji dotyczącej nieruchomości położnej w [...], przytaczając w tym zakresie treść wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z 18 września 2015 r., a w szczególności tych, w których biegły wyjaśnił, że część rynku lokalnego gminy [...], obejmującego obręb [...] łącznie z miejscowościami [...],[...],[...], i [...] – jest wyraźnie odrębnym obszarem, różniącym się poziomem cen transakcyjnych od pozostałej części gminy, poziom cen transakcyjnych w peryferyjnych dzielnicach [...] i [...] nie rośnie "skokowo" lecz zwiększa się w miarę oddalania się od granicy gminy [...] w kierunku [...]. Skoro autor wyceny znalazł transakcje nieruchomościami drogowymi, które uznał za podobne do rynku gminy [...], gminy [...] i na terenie peryferyjnych dzielnic [...] i [...], graniczących z gminą [...], to organ administracji nie ma podstaw, by ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować. Organ prowadzący postępowanie nie jest obligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania – sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach obowiązującego prawa, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Organ nie ocenia, czy wybrane nieruchomości porównawcze są najbardziej podobne. Zdaniem organu, pisma wyjaśniające biegłego z 18 września i 17 listopada 2015 r. są spójne, logiczne, wyczerpujące i potwierdzają, że operat szacunkowy z 11 marca 2015 r. jest zgodny z przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję Gmina [...] (dalej Gmina bądź skarżąca) zarzuciła naruszenie: 1. art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego opierającego się na założeniu, że nieruchomości położone na terenie wiejskim są nieruchomościami podobnymi ze względu na położenie z nieruchomością zlokalizowaną na terenie miasta, podczas gdy przyjęcie przez biegłego rzeczoznawcę do porównania nieruchomości niebędących podobnymi do nieruchomości wycenianej winno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu; 2. art. 154 ust. 1 i 2, i art. 155 ust. 1 pkt 5 ugn przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy przy wycenie w podejściu porównawczym wybrał do porównania nieruchomości położone poza terenem gminy, na której leży wyceniana nieruchomość, a więc niebędące nieruchomościami podobnymi do wycenianej, podczas gdy przyjęcie przez biegłego do porównania nieruchomości nie będących podobnymi do nieruchomości wycenianej winno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu; 3. art. 80 i art. 77 § 1 kpa przez dokonanie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodu - opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego M.S. w postaci operatu szacunkowego z 11 marca 2015 r. i przyznanie mu wiarygodności bez dokonania rzetelnej oceny tego dowodu w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wskazanych przez skarżących poważnych jego uchybień, co w konsekwencji winno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności i mocy dowodowej temu dowodowi, a ponieważ dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dowodu prywatnego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego na okoliczność wartości wywłaszczanej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że nie ma potwierdzenia w faktach informacja zawarta w operacie szacunkowym na temat rynku nieruchomości drogowych na terenie rynku lokalnego obejmującego gminę [...], w szczególności jeśli chodzi o średnią z transakcji wynoszącą 172,38 zł/m2. Podano, że w okresie od 1 stycznia 2013 r. do końca 2015 r. Gmina [...] nabyła z przeznaczeniem na cel publiczny tj. pod drogi gminne, nieruchomości położone w [...],[...], [...],[...],[...],[...], [...]. Cena średnia nieruchomości drogowych (po odrzuceniu ceny skrajnej) nabywanych przez Gminę [...] wynosi 20,62 zł/m2. W miejscowości [...] Gmina [...] nabyła dwie nieruchomości za ceny jednostkowe 30,03 zł/m2 i 25,00 zł/m2. W analizowanym okresie, na terenie Gminy [...] nie miały miejsca nabycia przez powiat pod drogi powiatowe ani przez Skarb Państwa pod drogi krajowe. Gmina podniosła, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy M.S., co udowodnił inny rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym z 8 lutego 2016 r., na terenie gminy [...] (z wyłączeniem miasta [...]), istnieje rynek nieruchomości drogowych. W okresie od 1 stycznia 2013 r. do 25 sierpnia 2015 r. odnotowano 34 transakcje nieruchomościami drogowymi, gdzie ceny transakcyjne kształtują się na poziomie od 0,03 do 244,74 zł/m2. Jak wskazał rzeczoznawca majątkowy w ww. operacie szacunkowym, po odrzuceniu cen skrajnych, ceny najbardziej prawdopodobne mieszczą się w przedziale od 10 do 70 zł/ m2, ceny średnie to 20-30 zł/ m2. Na terenie miejscowości [...] odnotowano w latach 2013-2015 sześć transakcji nieruchomościami drogowymi, gdzie ceny kształtowały się na poziomie od 17,50 do 244,42 zł/ m2. Po odrzuceniu ceny skrajnej średnia cena wynosiła 22,24 zł/ m2. Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 8 lutego 2016 r. przyjął do obliczeń 15 transakcji, w których cena kształtowała się w przedziale 15-47,70 zł/ m2, oraz wskazał, że wartość rynkowa 1 m2 wynosi 37,89 zł/m2. Zdaniem skarżącej, istniejąca rozbieżność między operatem szacunkowym sporządzonym w sprawie, a operatem opisanym w skardze, wynika także z faktu, że biegły analizował rynek kupna - sprzedaży nieruchomości komunikacyjnych (w tym nieruchomości nabywanych pod linie kolejowe), a nie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, do których bezpośrednio odsyła § 36 ust. 4 rozporządzenia. Skarżąca dodała, że wyjaśnienia biegłego (złożone w piśmie z 18 września 2015 r.) na temat części rynku lokalnego gminy [...], obejmującego miejscowości: [...], [...],[...],[...] i [...], w zakresie uzyskiwanych tam cen transakcyjnych, nie dotyczyły cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Skarżąca podniosła, że szacowane działki położone są w [...] - miejscowości o charakterze wiejskim. Ze względu na odmienny charakter zabudowy [...],[...], [...] i [...] (zabudowa miejska) transakcje z tych dzielnic nie posiadają cech podobieństwa do nieruchomości szacowanych. Zwrócono się do autora załączonego do skargi operatu szacunkowego z 8 lutego 2016 r. o wskazanie przyczyn nieuwzględnienia w operacie transakcji wskazanych w pozycjach 8-12 tabeli zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym w przedmiotowej sprawie. Z uzyskanych wyjaśnień wynikało, że nieruchomości te zostały zbyte przez Województwo [...] na rzecz [...] w [...], nie są to nieruchomości podobne do nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny. W przypadku zbycia tych nieruchomości wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Wobec powyższego transakcje dotyczące obrotu ww. działkami nie mogą stanowić nieruchomości porównawczych. Wszystkie wymienione działki w dniu ich nabycia nie były przeznaczone pod drogi i nie zostały nabyte pod drogi publiczne ani pod drogi wewnętrzne. Stosownie do postanowień decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 działki o numerach: [...] zostały przeznaczone głównie pod infrastrukturę kolejową a działki o numerach: [...] są niezbędne dla usunięcia kolizji z istniejącą infrastrukturą. Są to zatem ceny transakcyjne nieruchomości kolejowych, a nie drogowych. Ceny transakcyjne nieruchomości kolejowych należy stosować w przypadku określania wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod linie kolejowe, zgodnie z § 37 rozporządzenia. W przypadku określania wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe należy uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Skarżąca wyjaśniła, że sporządzony na jej zlecenie operat szacunkowy - w zakresie objętym niniejszym postępowaniem - nie mógł zostać sporządzony w toku postępowania administracyjnego z uwagi na krótkie terminy składania wniosków i uwag do materiału dowodowego i zaskarżenia decyzji I instancji. Z tych względów w skardze wniesiono o przeprowadzenie dowodu z ww. operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do ustalenia prawidłowości wyceny, która była podstawą ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda wyjaśnił, że w zakresie przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia i metody wyceny był uprawniony jedynie do stwierdzenia, czy znajdują one odzwierciedlenie w przepisach prawa, co uczynił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przekonanie skarżącej o zawyżeniu wartości nieruchomości ma charakter subiektywny, a zatem nie może świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania M.K. wniosła o jej oddalenie. Uczestniczka oświadczyła, że podziela w całości stanowisko Wojewody zajęte w sprawie. W jej ocenie nieruchomości przeznaczone pod infrastrukturę kolejową i nieruchomości przeznaczone pod drogi stanowią nieruchomości podobne, ponieważ ich przeznaczeniem jest szeroko pojęty transport i komunikacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. W pogłębionym uzasadnieniu, przywołującym właściwie dobrane orzecznictwo sądów administracyjnych i piśmiennictwo, Sąd I instancji wskazał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił art. 12 ust. 5 uzrid, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 uzrid, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przede wszystkim zastosowanie znajduje art. 130 ust. 2 ugn, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej, i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i ocenić jego wartość dowodową (art. 80 kpa). Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, winien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, by operat - będąc kluczowym dowodem w sprawie – był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (wyrok NSA z 18.1.2012 r. I OSK 961/11; wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6.3. 2013 r. IV SA/Po 46/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 10. 12.2010 r. I SA/Wa 1682/10; 27.2.2009 r. I SA/Wa 869/08, cbosa). Nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może - zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii - przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12, Lex 1530598; 8.1.2016 r. I OSK 364/15, cbosa). Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11, cbosa). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa w szczególności obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629), czego w tej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10). Organ - kierując się wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej - winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednak wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego, bądź z przepisami wykonawczymi, ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia w szczególności cel wyceny; rodzaj i położenie nieruchomości; przeznaczenie w planie miejscowym; stan nieruchomości; dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi. W przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości należy ustalić, jakie przeznaczenie miała nieruchomość w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej (bez uwzględniania postanowień tej decyzji). W odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić przy tym trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – okoliczność bezsporna), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Biegły sporządzający operat szacunkowy winien przedstawić rynek transakcji dotyczący nieruchomości drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje winny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone (wyrok NSA z 5.11.2014 r. I OSK 1395/13, cbosa). Z treści zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organy obu instancji, jako podstawę ustaleń faktycznych przyjęły operat szacunkowy z 11 marca 2015 r. nr [...], określony przez rzeczoznawcę jako "Weryfikacja nr 2". Z treści tego operatu wynika, że biegły przy jego sporządzaniu zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 ugn, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust. 1 ugn wynika, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, winno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (Stanisława Kalus w: red. Gerard Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2011, wydanie 4, s. 648). Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje wskazywane już wyżej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 ugn. Rozporządzenie to określa w § 1 rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. W rozporządzeniu przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku i warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje, jakie warunki winny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (wyrok NSA z 4.10.2006 r. I OSK 417/06, Lex 281387). W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Podejście to nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, winno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Zastosował przy tym metodę korygowania ceny średniej, a więc winien był porównać nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z co najmniej kilkunastoma nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty winny być uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych. Winny być uwzględniane cechy rynkowe tych nieruchomości odnoszące się do rodzajów nieruchomości, ich rozmiarów, lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępności, walorów środowiskowych itp. Te wszystkie aspekty powinny być powołane w operacie szacunkowym jako kryteria zakwalifikowania nieruchomości i ich cen do porównań (S. Kalus – op. cit., s. 647; także: wyrok NSA z 8.2.2008 r. I OSK 2010/06, Lex 437627; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 31.1.2007 r. II SA/Po 211/06, Lex 387847; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18. 6.2008 r. II SA/Gd 139/08, Lex 566804). Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (wyrok NSA z 1.3.2013 r. I OSK 1793/11, Lex 1339595). Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Jak trafnie orzekł NSA w wyroku z 28.2. 2008 r. II OSK 2013/06, Lex 401667, rzeczoznawca winien zawrzeć takie uzasadnienie w swoim operacie szacunkowym (ewentualnie w dalszych wyjaśnieniach), gdyż umożliwia to organowi dokonanie oceny rzetelności i prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skoro organ dokonuje takiej oceny, to nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wielkość nieruchomości, jej skomunikowanie oraz, co jest nie mniej ważne, wskazanie istotnych cech różniących nieruchomości, przyjętych współczynników korygujących i okoliczności, jakie zadecydowały w konkretnym przypadku o rozszerzeniu lub nierozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, ale zawsze jest zależna od przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny i jego subiektywnego zapatrywania na tę kwestię. W tych warunkach brak takiego uzasadnienia stanowiłby niewskazanie okoliczności pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości czynności rzeczoznawcy majątkowego: doboru materiału porównawczego, przyjętych cen rynkowych, zastosowanych współczynników korygujących i uwzględnienia cech indywidualnych nieruchomości przyjętych do porównań, a w konsekwencji uniemożliwiałby dokonanie kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (wyrok z 7.12.2007 r. II SA/Łd 915/07, Lex 461659 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi). W świetle powyższych rozważań kluczowym dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było wnikliwe przeanalizowanie przez organy obu instancji, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej. Drugim równie istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie było dokonanie oceny prawidłowości postępowania organów obu instancji w zakresie pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie wyjaśnienia rozbieżności między operatem szacunkowym nr [...] pierwotnie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego (w którym wartość nieruchomości określono na 217.300 zł), a jego korektą zatytułowaną "Operat szacunkowy nr [...] - Weryfikacja nr 2" (w której wartość nieruchomości określono na 397.059 zł), przyjętą za podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Oceniając operat szacunkowy sporządzony w tej sprawie w świetle powyższych rozważań Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenie, że dla dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości należało przyjąć do porównania nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe. Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki nr: [...] o pow. 0,1235 ha; [...] o pow. 0,0160 ha [...] o pow. 0,0349 ha; [...] o pow. 0,0404 ha; [...] o pow. 0,0318 ha i [...] o pow. 0,0033 ha, położona w obrębie [...], przed wydaniem decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] października 2014 r. nr [...], objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi [...] - między projektowaną obwodnicą [...], ul. [...] i ul. [...], gmina [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. (Dz. Urz. [...]). Zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego nieruchomość ta przeznaczona została pod tereny dróg dojazdowych. Co do zasady zatem rzeczoznawca majątkowy, a w konsekwencji także każdy z organów, winni zastosować w niniejszej sprawie art. 154 ugn, przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu takim samym jak przeznaczenie ww. nieruchomości ustalone zgodnie z obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. nieruchomości drogowe. W ocenie Sądu sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy z 11 marca 2015 r., zarówno w jego pierwotnej wersji, jak i po jego weryfikacji, nie zawierał prawidłowego opisu wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania. Ma to szczególnie istotne znaczenie z uwagi na podnoszone przez skarżącą zastrzeżenia, co do włączenia do zbioru nieruchomości podobnych sześciu działek położonych w [...] o przeznaczeniu kolejowym, które włączono do wyceny dopiero na etapie weryfikacji operatu szacunkowego. Na skutek włączenia tych działek do wyceny doszło do prawie dwukrotnego zwiększenia wartości nieruchomości wycenianej, co w ocenie Sądu winno wzbudzić wątpliwości organów obu instancji, które winny być wyjaśnione w toku postępowania. W obu wersjach operatu szacunkowego brak jest szczegółowego opisu przeznaczenia nieruchomości zawartych w zbiorze nieruchomości przyjętych przez biegłego jako podobne. Jedynie wskazano, że odnotowano określoną liczbę transakcji kupna-sprzedaży działek komunikacyjnych. Opis nieruchomości podobnych winien tymczasem zawierać elementy określone w definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ugn, tak by nie powstały jakiekolwiek wątpliwości, czy próbka wyłoniona przez biegłego może być uznana za reprezentatywną. W przypadku wyceny dokonywanej według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadnicze znaczenie ma wykazanie, że nieruchomości porównawcze są nieruchomościami drogowymi. W ocenie Sądu powyższa kwestia została prawidłowo wskazana przez stronę skarżącą jako podstawa zarzutu nieprawidłowości operatu szacunkowego. Sąd, oceniając w tym zakresie załączone do skargi pismo rzeczoznawcy majątkowego A.U. z 12 lutego 2016 r., podzielił argumentację skarżącej, że pismo to potwierdza, że ww. sześć działek położonych w [...] nie mogło być uwzględnione w wycenie owej nieruchomości. Zostały one bowiem objęte transakcją zbycia na rzecz [...] pod tereny kolejowe. Tego rodzaju transakcje nie są tożsame z transakcjami nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny drogowe. Sama okoliczność, że nieruchomości kolejowe są także nieruchomościami komunikacyjnymi, nie uzasadnia uwzględnienia ich przy wycenie nieruchomości drogowej. Ze wskazanego wyżej pisma wynika, że transakcje ww. sześcioma nieruchomościami przebiegały w szczególnych warunkach, które nie spełniały wymogów określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn. Rozbieżności między obiema wersjami operatu szacunkowego nie znajdują uzasadnienia również z innej przyczyny. Włączenie do procesu wyceny ww. działek zbytych pod tereny kolejowe dopiero na etapie weryfikacji operatu budzi wątpliwości w związku z okolicznością, że transakcje tymi nieruchomościami miały miejsce w lutym 2014 r., a więc w okresie poprzedzającym sporządzenie pierwotnej wersji operatu szacunkowego. Nie wyjaśniono prawidłowo, z jakich przyczyn biegły dnia 11 marca 2015 r. wiedział o tych transakcjach. Lakoniczne stwierdzenie biegłego zawarte w punkcie 3. pisma z 17 listopada 2015 r., w którym wyjaśnił on, że nieruchomości tych nie uwzględnił w operacie szacunkowym nr [...] z przyczyn niezależnych od sporządzającego wycenę, nie jest wystarczające dla usunięcia powstałych wątpliwości. Przeciwnie, w ocenie Sądu tego rodzaju wyjaśnienia biegłego winny być podstawą do przeprowadzenia dalszych wyjaśnień przez organ, w szczególności wobec okoliczności, że cena uzyskana przy zbyciu ww. nieruchomości (od 166,75 zł/m2 do 186,70 zł/ m2) przekraczała znacznie ustaloną w pierwotnym operacie szacunkowym wartość nieruchomości wycenianej (86,96 zł/ m2). Sąd stwierdził, że ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, że na terenie [...] nie występuje wystarczająca ilość transakcji obejmujących nieruchomości przeznaczone pod drogi, mogło co do zasady uzasadniać sięgnięcie także do takich transakcji występujących na terenie innych miejscowości, wchodzących wraz z [...] w skład gminy [...], ewentualnie powiatu [...]. Zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, których analiza prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przy czym w niniejszej sprawie, z uwagi na szczególne położenie [...], zasadnym było – zdaniem Sądu I instancji, sięgnięcie przez rzeczoznawcę majątkowego również do transakcji nieruchomościami położonymi w gminach z innych powiatów niż [...]. [...] położne jest bowiem na obrzeżu gminy [...] jak i powiatu [...], granicząc jednocześnie z peryferyjnymi dzielnicami [...] i [...]. Z tych względów jako prawidłowe Sąd ocenił przyjęcie do wyceny transakcji nieruchomościami położonymi analogicznie względem granic [...], lecz na terenie innego powiatu i gminy, tj. gminy [...] w powiecie wejherowskim. Wyjaśnienia wymagała rozbieżność między pierwotną wersją operatu szacunkowego, w której do analizy włączono nadto tego rodzaju transakcje nieruchomościami położonymi w gminach [...]), a jego zweryfikowaną wersją, w której do próbki reprezentacyjnej włączono trzy transakcje nieruchomościami na terenie peryferyjnych dzielnic [...] ([...]). Biegły nie wyjaśnił z jakich względów przy weryfikacji operatu szacunkowego uznał, że transakcje uwzględnione pierwotnie w wycenie (dotyczące nieruchomości położonych na terenach zbliżonych swym charakterem do terenów obrębu [...]) winny być w części zastąpione transakcjami nieruchomościami na terenie [...] i [...]. Dodać należy, że wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że cena 1 m2 ww. nieruchomości przekracza znacznie ustaloną w pierwotnej wersji cenę 1 m2 nieruchomości wycenianej. Stwierdzone wyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie powodują, że nie mógł on stanowić podstawy do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, bowiem jego wartości dowodowej nie można było w sposób prawidłowy ocenić, a w części została ona skutecznie podważona w skardze. Rozbieżności istniejące w obu wersjach operatu szacunkowego winny być szczegółowo wyjaśnione, szczególnie wobec tego, że sporządzenie operatu pierwotnie miało miejsce w marcu 2015 r., a jego weryfikacja dokonano w maju 2015 r. (pismo przewodnie, przy którym przedłożono zweryfikowany operat datowane jest na 30 maja 2015 r.). Niewielka różnica w czasie sporządzenia ww. opinii nie dawała podstaw do odrzucenia pierwotnej wersji operatu, jako nieprzydatnego do określenia wartości nieruchomości; poddawała w wątpliwość prawidłowość i zasadność dokonanej weryfikacji. Wątpliwym jest, by w przeciągu kilku miesięcy doszło do tak dużej zmiany cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, a w szczególności dotyczy to nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod inwestycje drogowe, tym bardziej że w każdej z wersji operatu przyjęto to samo podejście i tę samą metodę wyceny; różnią się one przyjętym do badania rynkiem. Zmiany przyjętych założeń w tym zakresie biegły nie wyjaśnił, a niewątpliwe winien był to uczynić, szczególnie wobec znacznej różnicy w wynikach wyceny. Różnicy tej nie można traktować jako marginalnej, czy też jako błędu statystycznego, bowiem wynosi ona 179.759 zł. Organy obu instancji zaniechały pełnej oceny obu sporządzonych wersji operatu szacunkowego z uwzględnieniem występujących w nich rozbieżności w zakresie przyjętych końcowych wniosków dotyczących wartości owej nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły wynikający z art. 7 kpa wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uchybiły wymogom z art. 77 § 1 kpa, z którego wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi naruszenie, zawartej w art. 80 kpa, zasady swobodnej oceny dowodów i naraża organ na zarzut dowolności w ustaleniach faktycznych i w ocenie zgormadzonych dowodów. Z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa organy nie zawarły w decyzjach prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, z którego wynikałoby wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz odniesienie się do twierdzeń i zarzutów stron, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z wcześniejszych rozważań Sądu. Dodać jedynie należy, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ będzie obowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w jego obu wersjach z jednoczesnym odniesieniem jego treści i wniosków do operatu szacunkowego załączonego do skargi, sporządzonego na zlecenie Gminy [...]. Co do zasady wartość nieruchomości w ramach przedmiotowego postępowania winna być ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w ramach postępowania i na zlecenie organu. Jednak nie oznacza to, że wartość dowodowa opinii prywatnej - mającej postać wyceny tej samej nieruchomości, która zawiera wnioski co do wartości nieruchomości znacznie różniące się od tych z operatu, może zostać pominięta przy analizie materiału dowodowego. Organ winien się szczegółowo odnieść do dostrzeżonych rozbieżności, w tym zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego wyznaczonego do sporządzenia operatu szacunkowego w ramach postępowania o wyjaśnienie różnicy w wartościach nieruchomości przyjętych w opinii i operacie. O uchyleniu wydanych decyzji przesądziły stwierdzone wyżej naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wobec złożenia przez rzeczoznawcę w toku sprawy w zasadzie dwu różnych wycen (operat nr [...] i operat nr [...] - Weryfikacja nr 2) tej samej nieruchomości organy winny były szczegółowo wyjaśnić przyczyny, dla których pewnych transakcji sprzedaży istotnie wpływających na wynik wyceny rzeczoznawca nie ujął w pierwotnej wersji operatu, a ujął je dopiero niejako "przy okazji" ustosunkowywania się do zarzutów uczestniczki zawartych w piśmie z 18 maja 2015 r. (k. 17 akt administracyjnych organu I instancji). Wyjaśnienie rzeczoznawcy zawarte w piśmie z 30 maja 2015 r. (k. 21 akt Starosty), że zostały one pominięte w bazie cen transakcyjnych rzeczoznawców majątkowych - członków PTRM w [...] - nie były wystarczające dla oparcia rozstrzygnięcia na zweryfikowanej wersji operatu, lecz winny były skłonić organy do większej wnikliwości w zakresie ustalenia z jakiej bazy transakcji w istocie korzystał rzeczoznawca, w jaki sposób opracowywanej i przez kogo tworzonej, a w szczególności do wyjaśnienia, jak to się stało, że rzeczoznawca w odstępstwie kilku miesięcy dysponuje odmienną bazą transakcji sprzedaży pochodzących wedle jego zapewnień z tego samego okresu. Już ta okoliczność sama w sobie podważała prawidłowość wyceny. Na wynik sprawy sądowoadministracyjnej nie miała wpływu opinia prywatna innego rzeczoznawcy załączona do skargi. Jako dowód z opinii biegłego nie mogła być uwzględniona na podstawie art. 106 § 3 ppsa, dlatego Sąd I instancji – postanowieniem z 5 października 2016 r. - oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z tej opinii. Przepis ten obligował Sąd do uwzględnienia pisma rzeczoznawcy A.U. z 12 lutego 2016 r. co do charakteru sprzedaży działek o nr: [...], uznanych przez rzeczoznawcę za transakcje podobne. Skargę kasacyjną wywiodła M.K., reprezentowana przez adw. B.K., zaskarżając wyrok II SA/Gd 166/16 w całości, zrzucając wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 74 § 2, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i 3 kpa przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy w sytuacji w której organ II instancji przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe i wyjaśniające w stosunku do treści operatu szacunkowego, tak pod względem formalnym, jak i materialnym; b. art. 141 § 4 ppsa, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uwzględnienie skargi mimo braku do tego podstaw faktycznych a w szczególności przez uzasadnienie, że organ II instancji nie zbadał sprawy w sposób prawidłowy, podczas gdy w toku postępowania zostały złożone przez rzeczoznawcę, obszerne wyjaśnienia i i informacje uzupełniające do operatu; c. art. 106 § 3 ppsa, polegające na przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z prywatnej opinii rzeczoznawcy majątkowego A.U., co charakteru sprzedaży działek uznanych w operacie wykonanym w toku postępowania administracyjnego przez rzeczoznawcę za transakcje podobne podczas gdy przepis ten dopuszcza wyłącznie przeprowadzenie dowodu z dokumentów urzędowych i prywatnych które nie mogą podważać merytorycznie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania; d.[art.] 135 ppsa, polegający na jego błędnym zastosowaniu w sytuacji, w której stan sprawy wymagał uchylenia jedynie decyzji organu II instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 30 października 2018 r. skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, cofnęła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa) skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednak sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do skarg kasacyjnych (art. 193 ppsa). Skarżący kasacyjnie może rozporządzać skargą kasacyjną po jej wniesieniu, ponieważ jego oświadczenie w tej kwestii jest, co do zasady, wiążące dla sądu (wyrok NSA z 23.8.2016 r. II FSK 2216/16, cbosa). Cofnięcie skargi kasacyjnej jest dla NSA wiążące i skutkuje umorzeniem postępowania. Z uwagi na zasadę związania granicami skargi kasacyjnej sąd ten nie jest władny badać zasadności cofnięcia (postanowienie NSA z 23.3.2007 r. II FSK 400/06, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 790, nb 6). Wykładnię tę wzmacnia wejście w życie art. 178a ppsa. Wojewódzki sąd administracyjny, orzekając na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego – co oczywiste – nie jest władny badać, czy w sprawie doszło do nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 ab initio ppsa związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że ustawodawca zarówno jej wniesienie, jak i zakres rozpoznania, uzależnił od woli wnoszącego skargę kasacyjną. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że cofnięcie skargi kasacyjnej jest dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (punkt 2 postanowienia).