II OSK 1637/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 322/07 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zabudowy klatki schodowej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2006 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] września 2006 r. o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania swojej decyzji z [...] sierpnia 2003 r. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zapadł on w następującym stanie sprawy. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. H., M. H. i B. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z 17 maja 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy klatki schodowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W.. Decyzja ta została zaskarżona przez K. H., M. H. i B. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z 21 października 2004 r. w sprawie II SA/Wr 1947/03 skargę oddalił. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2005 r. w sprawie II OSK 84/05 oddalił skargę kasacyjną K. H. od tego wyroku. Pismem z 10 kwietnia 2006 r. uzupełnionym pismami z 31 maja 2006 r. i z 31 lipca 2006 r. skarżąca K. H. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2003 r., wskazując jako podstawę wznowienia naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W szczególności podniosła, że protokół oględzin nie określa wymiarów drzwi usytuowanych w zabudowie na podeście pierwszego piętra, przy czym szerokość drzwi wynosi 60 cm., co narusza przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego we Wrocławiu z 30 grudnia 1978 r. w sprawie II Ns 163/77, twierdziła, że zabudowa klatki schodowej powstała na drodze komunikacji ogólnej. Zarzuciła również brak w aktach sprawy oświadczeń poprzednich właścicieli dotyczących zabudowy klatki schodowej. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2006 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności nie spełniają warunków określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wyjaśnił, że sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, natomiast wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W odniesieniu do zarzutów podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania organ wskazał, że stan faktyczny sprawy ustalono w oparciu o rzetelnie przeprowadzone oględziny nieruchomości w dniu 30 sierpnia 2002 r. oraz materiał dowodowy w postaci oświadczeń byłych i obecnych współwłaścicieli nieruchomości na okoliczność ustalenia stanu formalnoprawnego nieruchomości, w tym również podziału do użytkowania części wspólnych nieruchomości. Organ stwierdził, iż dokumenty te znajdują się w aktach sprawy, były przedmiotem analizy organów obu instancji w postępowaniu zwykłym oraz sądów administracyjnych i nie budzą wątpliwości co do ich prawdziwości. Ponadto, w ocenie organu zarzut braku określenia w protokole oględzin wymiarów drzwi nie wypełnia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż do tej okoliczności odniesiono się w orzeczeniu technicznym z 17 maja 2003 r., w którym stwierdza się, że schody z parteru na piętro, w szczególności z piętra na drugi poziom mieszkania nr 2 nie stanowią komunikacji ogólnej, lecz służą do celów komunikacji indywidualnej, natomiast szerokość drzwi, co najmniej 60 cm, wskazana w § 239 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczy drzwi ewakuacyjnych, jakimi nie są drzwi prowadzące do mieszkania nr 2. Organ uznał też, że okoliczności powołane przez K. H. wyjaśniono w toku postępowania zwykłego, a poprawność ich ustalenia została potwierdzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2005 r. w sprawie II OSK 84/05. Ponadto w ocenie organu, nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż dokumenty zgromadzone w sprawie nie potwierdzają zarzutu, że rozstrzygnięcie oparto na dowodach, które okazały się fałszywe. Od tej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, która zarzuciła sfałszowanie protokołu z oględzin (ze względu na brak przedstawienia wymiarów drzwi) oraz orzeczenia technicznego z 17 maja 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że dla wypełnienia przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu i ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie jako odpowiadające przepisom prawa, stwierdzając brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2003 r. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżąca ponownie podniosła, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności są fałszywe oraz że drewniana zabudowa klatki schodowej powstała na drodze komunikacji ogólnej. Wskazała, iż wyrokiem z 22 listopada 2006 r. w sprawie I C 260/06 Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Śródmieścia nakazał usunięcie wszystkich zamków i zasuw w drzwiach znajdujących się na spoczniku pierwszego piętra prowadzących do dalszej części klatki schodowej. Zdaniem skarżącej wyrok ten jednoznacznie potwierdza, że klatka schodowa nie jest wewnętrzna, jak twierdzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w decyzji umarzającej postępowanie i dlatego postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca podniosła także, iż zabudowa klatki schodowej stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Wyjaśniając podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Wznowienie postępowania administracyjnego stanowi instytucję umożliwiającą uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu uchylenie decyzji dotychczasowej może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Dalej Sąd ten stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżąca wskazała jako podstawę wznowienia postępowania przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz że w ocenie skarżącej, fałszywym dowodem jest protokół z oględzin z dnia 30 sierpnia 2002 r. oraz orzeczenie techniczne z dnia 17 maja 2003 r. Skarżąca poddała również w wątpliwość oświadczenia poprzednich właścicieli w sprawie zabudowy klatki schodowej, na które powołał się organ nadzoru budowlanego, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, iż zabudowa ta powstała na drodze komunikacji ogólnej. Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie może być wznowione z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, przy czym zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. spełnienie tego warunku nie jest konieczne tylko w sytuacji, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego i stwierdził, że skarżąca nie wskazała prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodów. Sąd dodał przy tym, że również zgromadzone w przedmiotowej sprawie dokumenty nie potwierdzają zarzutu, iż rozstrzygnięcie oparto na dowodach, które okazały się fałszywe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczności wymienione przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania nie mogły zatem stanowić przesłanki uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej. Sąd pierwszej instancji podniósł przy tym, że za taką okoliczność nie można uznać wskazany w skardze nakaz usunięcia zamków i zasuw w drzwiach znajdujących się na spoczniku pierwszego piętra prowadzących do dalszej części klatki schodowej, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Śródmieścia z 22 listopada 2006 r. w sprawie I C 260/06, gdyż nie stanowi on przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd wskazał, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, natomiast w przedmiotowej sprawie wznowienie postępowania dotyczy decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2003 r., a więc znacznie wcześniej niż zapadł wskazany wyrok. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2003 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy klatki schodowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. została skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 21 października 2004 r. w sprawie II SA/Wr 1947/03 oddalił skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2005 r. w sprawie II OSK 84/05 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Oznacza to, jak wskazał, że sądy administracyjne obu instancji nie stwierdziły, aby w sprawie zakończonej decyzją ostateczną kwestionowaną przez skarżącą wystąpiło innego rodzaju naruszenie prawa, podważające legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem braku wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności lub niezgodności z prawem, zatem istotną treść takiego wyroku stanowi ustalenie, że zaskarżona decyzja nie jest wadliwa w rozumieniu kryteriów kontroli legalności decyzji. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. Skargę kasacyjną skarżąca K. H. oparła na obu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym szczegółowiej formułując te podstawy zarzuciła, że wyrok został wydany "z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", wskazując zaś naruszone przepisy podała art. 145 § 1 i art. 145 § 2 bez wyjaśnienia o jaki akt prawny chodzi. Formułując zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazała na naruszenie "art. 145 § 1 litera b i c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto sformułowała zarzut naruszenia art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pisząc, że "Sąd nie rozstrzygnął i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, tj do art. 145 § 3 podnoszony w skardze". W końcu też, bez podania jakichkolwiek przepisów, zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1, nie podając o jaki akt prawny chodzi. Następnie podniosła, że fakt sfałszowania dowodu jest oczywisty wówczas, gdy przy prostym zestawieniu dowodu ze stanem faktycznym wynika nieprawdziwość dowodu bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, po czym stwierdziła, że jej zdaniem zostały spełnione obie przesłanki wskazane w art. 145 § 2 "a) oczywistość fałszu dowodu, czyli nieprawidłowy obmiar i brak np. szerokości drzwi - protokołu z oględzin PINB oraz orzeczenia technicznego z dnia 17 maja 2003 r. Gdyby przedmiotowa zabudowa nie znajdowała się na drodze komunikacji ogólnej, w sprawie cywilnej Sąd nie nakazałby dopuszczenia skarżącej do posiadania klatki schodowej. b) przedmiotowa - drewniana zabudowa stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego." Dalej podniosła, że "potwierdzają to paragrafy 258 pkt 1 i 2 oraz 239 pkt 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki." Następnie podniosła, ze Sąd pierwszej instancji pominął "okoliczność, że zaniedbania i nieprawidłowości pracowników w sprawie np. szerokości drzwi prowadzą do sytuacji, w której istnieją okoliczności faktyczne sprawy nieznane organowi prowadzącemu postępowanie i które mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania" i wskazała, że wyrok w sprawie IC 260/06 powołała "celem potwierdzenia nieprawidłowości postępowania pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego", po czym stwierdziła, że "w związku z powyższym istnieje podstawa wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 5." W dalszej części uzasadnienia skarżąca wyjaśniała zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji i organy administracji "przepisów procedury administracyjnej w zakresie postępowania dowodowego". W związku z tym stwierdziła, że "naruszenie to polegało na tym, że jak zresztą wyraźnie wskazano w skardze oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt II OSK 84/05, gdzie NSA wskazuje na uchybienie art. 105 kpa, tj. naruszenie przez organ nadzoru budowlanego art. 105 kpa. NSA nie uwzględnił tego tylko dlatego, że nie było to podnoszone w kasacji." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono też, że "skarżąca zarzuca również naruszenie przez WSA art.145 § 1 lit. b i c pps przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego" oraz że "nie można uznać orzeczenia Sądu I instancji we Wrocławiu za zgodne z prawem, jeżeli nie uwzględnia ono uchybień procesowych popełnionych w postępowaniu administracyjnym, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zamiast stosownego przepisu prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazującego jej uwzględnienie ( tj art.145-150 pps)." Ponadto stwierdzono, że "skarżąca zarzuca również naruszenie przez WSA art. 132 pps" oraz że "WSA nie rozstrzygnął w sprawie naruszenia art. 145 § 3 kpa będącego przedmiotem skargi do WSA." Odnośnie do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "skarżąca zarzuca również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy." Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca wnosi o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna sporządzona została bardzo niestarannie. Formułując podstawę skargi kasacyjnej, polegającą na naruszeniu przepisów prawa materialnego, powołano art. 145 § 1 i art. 145 § 2 bliżej nieokreślonego aktu normatywnego. Z następnych zarzutów wynika, że chodziło autorowi skargi kasacyjnej o Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż naruszenie art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uczynił przedmiotem odrębnego zarzutu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można natomiast wnosić, że chodzi konkretnie o art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., jednakże uzasadnienie sformułowane jest w sposób, który nie pozwala zrozumieć na czym miałoby to naruszenie polegać. W każdym razie trafnie organy administracji i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że w sprawie nie zachodziły podstawy wznowienia postępowania wymienione w powołanych przepisach. Nie wykazano, aby dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie fakty okazały się fałszywe. Nie wykazano też, aby wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Słusznie przy tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2003 r. była już poddana kontroli sądu administracyjnego, który w wyniku tego skargę oddalił oraz że ten wyrok też został poddany kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, która również została oddalona. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 oraz § 2 k.p.a., który ze skargi kasacyjnej wynika. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 145 § 3 k.p.a. W art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi się, że sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Nie sposób zatem dociec, tym bardziej, że nie zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jaki sposób ten przepis w powiązaniu z art. 145 § 3 k.p.a. (takie łączne traktowanie tych dwóch przepisów, chociaż też niezrozumiałe, jest wyraźnie dwa razy wskazane w skardze kasacyjnej) został naruszony skoro w sprawie Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę właśnie wyrokiem. Jeżeli chodzi o zarzut błędnych ustaleń faktycznych, to należy wskazać, że formułując ten zarzut nie powiązano go (nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) z naruszeniem przepisów prawa. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej wymaga zaś wskazania przepisu prawa, który został naruszony, w tym także wtedy, gdy skarżący zarzuca błąd w ustaleniach faktycznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.