II OSK 2862/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 537/17 w sprawie ze skargi No. P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [..]r., nr [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 lipca 2017 r., II SA/Sz 537/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę N.a P. (dalej zobowiązany) na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej ZWINB) z dnia [..]r., nr [..] (dalej postanowienie z dnia [..]r.), zapadłe w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach (dalej PINB) postanowieniem z [..]r., znak [..], nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 92.599,06 zł, wyliczoną na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.). Nadto w pkt 1 wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy organu pouczając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, zaś w pkt 2 wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 20 lutego 2017 r., wystawionym przez PINB w podanym wyżej terminie wskazując, że w razie niewykonania obowiązku, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ I instancji ustalił, że ostateczną decyzją z [..]r., nr [..] nakazano A. P. i zobowiązanemu, rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z przybudówką, zlokalizowanego na działce nr [..] Z uwagi na to, że zobowiązani nie wykonali ww. obowiązku, wszczęto wobec nich postępowanie egzekucyjne, w toku którego doręczono stronie upomnienie z [..]r. Pomimo powyższego zobowiązany nie wykonał obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego, dlatego w ocenie organu, należało zastosować orzeczony środek egzekucyjny. W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązany zarzucił, że grzywna została nałożona przedwcześnie i bez uprzedzenia. Doręczone upomnienie nie zawierało uprzedzenia o zamiarze nałożenia grzywny, a nadto nie zawarto w nim żadnego terminu spełnienia obowiązku rozbiórki. Ponadto nałożono grzywnę w niedopuszczalnej, podwójnej wysokości – takiej samej na każdego ze współwłaścicieli budynku. Grzywna została nałożona w zimie, co powoduje brak możliwości opuszczenia domu przez rodzinę. Ponieważ tytuł wykonawczy i postanowienie zostały wydane w jednym dniu, faktycznie nie dano skarżącemu możliwości dobrowolnego spełnienia żądania. ZWINB, postanowieniem z [..]r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 119, art. 121 art. 122 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej z [..]., którego zobowiązany nie wykonał dobrowolnie, pomimo upomnienia (czemu strona nie zaprzecza), a zatem postępowanie PINB jest zasadne i zgodne z przepisami prawa. Zdaniem organu, wysokość grzywny została ustalona prawidłowo. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ powiatowy w celu obliczenia wysokości wymierzonej grzywny, uwzględnił cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszoną przez Prezesa GUS w komunikacie z 22 listopada 2016 r., w którym podano, że cena za III kwartał 2016 r. stanowi kwotę 3.976 zł. Zgodnie zatem z art. 121 § 5 u.p.e.a., wysokość grzywny wynosi: 3.976 zł x 1/5 x (12,15 m x 8,45 m + 2,6 m x 5,3 m) = 92.599,06 zł. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu ZWINB wyjaśnił, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [..]r. nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego, to strona jest zobowiązana do jej wykonania. Grzywna w celu przymuszenia, zdaniem organu, jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego i jest niezbędna do realizacji obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Zobowiązany zaskarżył wymienione powyżej postanowienie do WSA w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie razem z poprzedzającym go postanowieniem PINB. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA podkreślił, że przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko to postanowienie podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w celu egzekucji obowiązku określonego w ostatecznej decyzji z dnia [..]r., nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z dobudówką, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów u.p.e.a., WSA uznał, że grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki została nałożona i obliczona w sposób prawidłowy, przy czym na tym etapie postępowania brak jest podstaw prawnych, by przy ustalaniu wysokości grzywny uwzględniać dodatkowe okoliczności. Organy pouczyły skarżącego o tym, że wykonanie obowiązku rozbiórki daje podstawę do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie grzywny. Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA dodał, że każda decyzja ostateczna podlega wykonaniu. Decyzja z [..]r. stała się decyzją ostateczną po rozpatrzeniu odwołania stron i wydaniu [..]r. decyzji przez ZWINB. Upomnienie z [..]r. zawiera wezwanie do wykonania obowiązku rozbiórki i informację, że w razie dalszej zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało wydane zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. Wszczęcie egzekucji nastąpiło w dniu [..]r. poprzez wystawienie tytułu wykonawczego. Fakt, że w tym samym dniu sporządzone zostało zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku bezpośrednio nie wpływa na prawa zobowiązanego, a nadto wprost wynika z art. 122 § 1 u.p.e.a. Z istoty obowiązku uiszczenia grzywny jako zobowiązania publicznoprawnego wynika, że każdy ze zobowiązanych obowiązany jest uiścić grzywnę w całości. W przypadku jednak, gdy jeden ze zobowiązanych uiści grzywnę w całości bądź w części, wówczas obowiązek pozostałych zobowiązanych (w tym przypadku współwłaścicieli) wygasa – odpowiednio – w całości lub w części. W skardze kasacyjnej zobowiązany, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z dnia 13 lipca 2017 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisu prawa materialnego zawartego w art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie w konsekwencji dwóch grzywien o maksymalnych wysokościach po 92.599,06 zł na każdego ze współwłaścicieli, podczas gdy przepis daje uprawnienie do wymierzenia w sprawie jednej grzywny w celu przymuszenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzających go postanowień ZWINB i PINB oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do jednego tylko zarzutu sformułowanego we wniesionym środku odwoławczym, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzut nie zasługiwał jednak na uwzględnienie. W sprawie pozostawało bezsporne, że przedmiotem egzekucji jest rozbiórka budynku mieszkalnego z przybudówką, zlokalizowanego na działce nr [..]. Obowiązek ten spoczywa na dwóch współwłaścicielach budynku, w stosunku do których organ egzekucyjny odrębnymi postanowieniami nałożył grzywny w celu przymuszenia do jego realizacji. Należy w tym miejscu podkreślić, że celem wymierzenia grzywny jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. W tym właśnie przejawia się jej przymuszający charakter. Samo uiszczenie grzywny nie kończy postępowania egzekucyjnego, jeżeli podlegający wykonaniu obowiązek nadal nie zostanie zrealizowany. Przymuszający charakter grzywny wynika m.in. z regulacji art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi o umorzeniu nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w razie uprzedniej realizacji obowiązku. Innymi słowy, zapłata grzywny o której stanowią przepisy rozdziału 2 działu III u.p.e.a. nie jest celem samym w sobie, tylko zmierza do wykonania obowiązku, którego istnienie przesądza o bycie prawnym postępowania egzekucyjnego. Odmiennie aniżeli wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z art. 121 § 5 u.p.e.a. ani z art. 122 § 1-2 u.p.e.a. nie wynika, jakoby w danym postępowaniu mogła zostać nałożona tylko jedna grzywna w celu przymuszenia, która w razie istnienia większej liczby zobowiązanych powinna zostać podzielona w równym stopniu pomiędzy nich wszystkich. Posługiwanie się przez ustawodawcę liczbą pojedynczą w stosunku do nakładanej grzywny jest tylko wyrazem określonej techniki redagowania przepisów, a nie intencjonalnym ograniczeniem możliwości nakładania grzywny. Taki tok rozumowania byłby sprzeczny z celem egzekucji, prowadząc do utrudnienia jego realizacji, czyniąc niekiedy z samej grzywny instrument zupełnie nieefektywny, pozbawiony jakiejkolwiek presji finansowej nakierowanej na konieczność podjęcia określonego działania, którym w niniejszej sprawie jest rozbiórka obiektu budowlanego. W sytuacji istnienia jednego obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny dysponuje prawną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia na każdego ze zobowiązanych w pełnej wysokości. Dopiero wykonanie obowiązku będzie czyniło obowiązek uiszczenia grzywien bezprzedmiotowym. Innymi słowy, istnienie jednego obowiązku nie stoi na przeszkodzie wszczęciu administracyjnego postępowania egzekucyjnego względem wszystkich podmiotów na których spoczywa powinność jego realizacji. Dla zakończenia egzekucji istotne znaczenie ma wykonanie tego obowiązku, a nie uiszczenie grzywny przez któregokolwiek ze współwłaścicieli. W przypadku, gdy obowiązek dotyczy przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wówczas wysokość grzywny określona jest przez ustawodawcę w sposób ścisły w art. 121 § 5 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie ma w tej materii pola manewru. Stąd też czynienie temu organowi zarzutu, że wymierzył grzywnę każdemu ze zobowiązanych w maksymalnej wysokości nie może zasługiwać na uzasadnienie. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.