I OSK 2540/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 813/17 o odrzuceniu skargi K. B. na informację komisji konkursowej o niespełnieniu wymogów formalnych konkursu na wolne stanowisko urzędnicze postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. . . 7 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 813/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę K. B. na informację komisji konkursowej z dnia [...] maja 2017 r. o niespełnieniu przez wyżej wymienionego warunków formalnych konkursu na wolne stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gmina C. oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podejmowane przez komisję konkursową czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Celem przeprowadzenia konkursu jest wyłonienie kandydata na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego, a następnie doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy. Nie istnieją żadne wynikające wprost z przepisów prawa uprawnienia kandydata na to stanowisko. Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Nadto Sąd meriti podniósł, iż w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego brak jest podstaw, by odmienne stanowisko przyjąć w odniesieniu do komisji konkursowej powołanej w sprawie naboru na wolne stanowisko urzędnicze w gminnym zakładzie budżetowym, której rozstrzygnięcie jest przedmiotem niniejszej skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd ten orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł K. B., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 166 i art. 138 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, że skarga została wniesiona wyłącznie na informację komisji konkursowej o niespełnieniu warunków formalnych przez kandydata na stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gminy C., w sytuacji gdy przedmiotem skargi było również stwierdzenie bezskuteczności wyboru kierownika Wodociągów Gminnych Gminy C. (na co wskazuje zakres żądania skargi oraz zarzut z pkt 4 skargi z dnia 23 czerwca 2017 r., kwestionujący dokonany wybór na wolne stanowisko urzędnicze osoby, która nie posiadała kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na danym stanowisku), co oznacza, że strona domagała się również merytorycznej oceny wyników postępowania konkursowego; 2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie badania pod względem zgodności z prawem całości sprawy będącej przedmiotem skargi i ograniczenie się tylko do części dotyczącej informacji komisji konkursowej o niespełnieniu warunków formalnych, co oznaczało uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli ostatecznych rozstrzygnięć w przedmiocie rozpisanego konkursu, a w szczególności zaniechania oceny: - "wygórowanych" i sprzecznych z art. 6 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1786 ze zm.) niezbędnych wymagań, jakie musi spełniać osoba, by zostać pracownikiem samorządowym w zakresie wykształcenia i stażu pracy; - wyboru na stanowisko kierownika Wodociągów Gminnych Gminy C. J. S., który nie posiada kwalifikacji zawodowych wymaganych do pracy na w/w stanowisku; 3) a w konsekwencji naruszenie art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do Sądu. Powołując powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, iż jeden z zarzutów skargi dotyczył naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez dokonanie wyboru osoby nieposiadającej kwalifikacji zawodowych na stanowisko urzędnicze, co jednoznacznie dowodzi, że przedmiotem zaskarżenia nie jest wyłącznie informacja komisji konkursowej dokonującej selekcji kandydatów, lecz skarżący również domagał się merytorycznej oceny wyników postępowania konkursowego. Począwszy od strony jedenastej skargi z dnia 23 czerwca 2017 r. K. B. wskazuje na liczne zarzuty potwierdzające, że rozstrzygnięcie komisji konkursowej zostało dokonane wadliwie, gdyż wybrany kandydat nie posiada koniecznych kwalifikacji zawodowych. Zatem skarżący domagał się oceny przez Sąd również innej czynności niż tylko informacji konkursowej o niespełnieniu przez niego warunków formalnych (odmowę dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego). Co więcej, obie czynności (akty) miały miejsce w odmiennych datach. Skarżący w dniu 23 maja 2017 r. dowiedział się, że nie spełniał wymogów formalnych, natomiast jak przyznaje Wójt Gminy C. w piśmie z dnia 21 lipca 2017 r., będącym odpowiedzią na skargę, nabór na wolne stanowisko urzędnicze zakończył się w dniu [...] maja 2017 r. (załączono protokół z naboru oraz informację o wynikach naboru obie z tej daty). Skoro skarżący kwestionuje wynik postępowania konkursowego, a ten miał miejsce później niż informacja komisji konkursowej o niespełnieniu wymogów formalnych, to oczywistym jest, że Sąd nie powinien się ograniczać tylko do oceny dopuszczalności skargi w części dotyczącej informacji komisji konkursowej, lecz dokonać również oceny rozstrzygnięcia konkursu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy C. wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, ewentualnie, z ostrożności procesowej o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem organu odmowa dopuszczenia kandydata do kolejnego etapu postępowania rekrutacyjnego nie stanowi innego niż określony w pkt 1-3 art.3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, ponieważ komisja rekrutacyjna nie jest organem administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, powodujące że zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przez Sąd Kasacyjny przyczyn nieważności w niniejszej sprawie, skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw, wbrew wnioskowi zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej odrzucenie, bo ten jest nieusprawiedliwiony. Przepis art. 174 P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Przechodząc w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procesowych uznać należy, iż są one zasadne. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do oceny przedmiotu zaskarżenia, bo on określa charakter kwestionowanego aktu, a zatem determinuje właściwość sądu administracyjnego, stąd ma wpływ na ocenę zasadności odrzucenia skargi w sprawie. Wedle skarżącego kasacyjnie skarga z dnia 23 czerwca 2017 r. obejmowała swym zakresem nie tylko informację komisji konkursowej o niespełnieniu warunków formalnych przez kandydata na stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gminy C., ale również żądanie merytorycznej oceny wyników postępowania konkursowego stwierdzonych pismem z dnia [...] maja 2017 r. Natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga ta dotyczyła wyłącznie informacji komisji konkursowej o niespełnieniu przez skarżącego wymogów formalnych konkursu. Odnosząc się do powyższych rozbieżności w zakresie określenia przedmiotu zaskarżenia należy mieć na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OPS 5/14, w której Sąd ten analizował kwestię kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły. W uzasadnieniu powołanej uchwały uznano, że czynności komisji konkursowej mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, ponieważ to organ prowadzący szkołę w sposób wiążący decyduje o kwestii prawidłowości przeprowadzenia konkursu. Tak więc dopiero zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu bądź jego unieważnieniu jako ostateczne rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej. Kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. Brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej, jako niespełniającej definicji z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w żaden sposób nie zamyka kandydatowi możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie. Również w kontekście działalności komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, wyłączenie kognicji sądu administracyjnego w zakresie poszczególnych czynności podejmowanych w postępowaniu konkursowym nie ogranicza możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie przed sądem administracyjnym. Przyjmując, że postępowanie konkursowe ma charakter administracyjnoprawny, dopiero zapadłe w postępowaniu konkursowym rozstrzygnięcie ustalające wynik konkursu ma walor jednostronnego, władczego aktu stosowania prawa. W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwagi znajdują odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że zaskarżeniu podlega rozstrzygnięcie o wyborze kandydata na wolne stanowisko urzędnicze, zaś w ramach tej skargi możliwe jest również kwestionowanie uchybień dokonanych w toku naboru (postępowania konkursowego). Z treści skargi K. B. wynika wprost, iż skarży on nie tyle informację komisji konkursowej o niespełnieniu przez niego wymogów formalnych konkursu, ale przede wszystkim ostateczne rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie wyboru na to stanowisko J. S. Wskazuje na to treść zarówno podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (m.in. zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez wybór na wolne stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gminy C. osoby, która nie posiada kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na w/w stanowisku), zakres żądania skargi (m.in. stwierdzenie bezskuteczności czynności wyboru kierownika Wodociągów Gminnych Gminy C.), jak również treść uzasadnienia skargi. Jeżeli Sąd meriti miał jakiekolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem zaskarżenia, to na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a., winien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez jej sprecyzowanie, zwłaszcza że skarga została sporządzona osobiście przez stronę. W świetle przedstawionych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pominięcie przez Sąd meriti tej czynności stanowiło uchybienie, które nie tylko mogło, ale miało, istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem uwzględnić, że od tego, jaki akt faktycznie skarżący zaskarżył zależy dopuszczalność skargi i właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego. Potwierdza to zatem konieczność precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy. Dodatkowo konieczność takiego wezwania uzasadniała treść art. 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Z uwagi na uchylenie zaskarżonego wyroku z przyczyn procesowych, nie podlegają rozpoznaniu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji nie doszło, przeto byłoby to przedwczesne. Z tego powodu zaskarżone postanowienie, jako zapadłe z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., podlegało uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie będzie merytoryczne rozpoznanie skargi na wskazany wyżej akt. ----------------------- 6