II OSK 1956/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 387/08 w sprawie ze skargi S.G. i D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz S.G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 października 2008 roku, po rozpoznaniu sprawy S.G, i D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Zagnańsk z dnia [...] marca 2008 r. wydaną w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie i orzekającą o nałożeniu obowiązków zapobiegających szkodom spowodowanym naruszeniem stosunków wodnych na gruncie. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz S.G. kwotę 257 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji orzekł, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek Z. i K.W. z dnia [...] maja 2007 r., którzy domagali się skontrolowania należącej do S. i D.G. działki, oznaczonej nr 363/2, zarzucając zakłócenie stosunków wodnych na ich nieruchomości. We wniosku wskazali, że w porozumieniu z poprzednim właścicielem działki nr 363/2 wykonali na całej długości jej granicy murek betonowy do wysokości 30-40 cm ponad poziom gruntu sąsiada. W 1999 r. właścicielami działki nr 363/2 zostali skarżący, którzy nawieźli na nią 80 wywrotek ziemi, podwyższając jej teren do poziomu wybudowanego murku, a także w celu utwardzenia wjazdu na posesję wysypali szlakę na długości 20 m od wjazdu na posesję. W związku z usypaniem skarpy w kierunku murku, zalewaniem murku wodą, rozkładem chemicznym szlaki, następuje kruszenie betonowego murku, który obecnie nie stanowi już oporu dla nadmuchiwanych śmieci z ich terenu. W okresie zimowym "topnienie śniegu zalewa" ich działkę, która to woda zamarza. Organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości oraz opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego. Podczas przeprowadzonych oględzin działki nr 363/2 oraz działki nr 363/3 stwierdzono, że murek ogrodzeniowy oddzielający obie posesje jest zniszczony (wymyty przez wodę). Teren działki nr 363/2 jest podniesiony ok. 40 cm na całej długości ogrodzenia. Na długości ok. 20 m od strony drogi wojewódzkiej została nawieziona szlaka. Pozostały teren jest nawieziony ziemią. W odniesieniu do działki nr 363/3 stwierdzono, że jest ona wyłożona kostką brukową od strony działki skarżących. Różnica terenu między obiema działkami wynosi 40 cm. Obecni na oględzinach skarżący stwierdzili, że kiedy kupili działkę z budynkiem mieszkalnym teren działki był już nawieziony. D.G. podał również, że od strony drogi wojewódzkiej zebrał nawiezioną ziemię i wyrównał teren działki. Zdaniem skarżących przedmiotowy murek został zniszczony przez samych właścicieli na skutek hałdowania przez nich śniegu. D.G. podkreślił, że nawiózł jedynie ziemię od strony rzeki na szerokość posesji i długość około 6 m. Biegły sporządzenie opinii poprzedził wizją terenową. Podał, że skarżący nie wyrazili zgody na jego wejście na teren swojej posesji. Na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej z działki nr 363/3 oraz analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej biegły ustalił, że obie posesje posiadają kształt prostokątów o wspólnym dłuższym boku o długości ok. 50 m. Na obrzeżach działek znajduje się naturalny spadek terenu w kierunku północno-wschodnim tj. w kierunku cieku. Teren działki nr 363/2 po stronie granicy z działką nr 363/3 został wyraźnie podniesiony, co powoduje, że wody opadowe i roztopowe z działki skarżących spływają na posesję Z. i K. W. Analizując mapę sytuacyjno-wysokościową udostępnioną przez Powiatowy Ośrodek Geodezyjno - Kartograficzny w Kielcach, zarejestrowaną w dniu 10 stycznia 1992 r., biegły stwierdził, że w dacie sporządzenia tej mapy poziom działki nr 363/3 był nieco wyższy niż działki nr 363/2. Na mapie tej znajduje się rzędna na działce nr 363/3 o wartości 227,90 m. Natomiast na działce nr 363/2 około 2 m od ogrodzenia podano rzędną 327,82 m. Obecnie sytuacja na gruncie jest odwrotna. W ocenie biegłego podwyższenie terenu działki nr 363/2 spowodowało zmianę stanu wody na tym terenie. W wyniku tego podwyższenia działka nr 363/3 jest zalewana wodami opadowymi i roztopowymi. Sytuację pogarsza koncentracja spływu, jaka nastąpiła na działce nr 363/2 na skutek pokrycia jej stosunkowo szczelnym podłożem trawiastym, które uniemożliwia wymywanie gruntu. Spływ wód z działki nr 363/2 skutkuje szkodami na działce 363/3 oraz utrudnia jej użytkowanie poprzez tworzenie się powłoki lodowej na posiadającej duże nachylenie drodze wjazdowej. Biegły wskazał, że aby zapobiec dalszym szkodom należy przy granicy przedmiotowych działek wykonać rowek odwadniający, odprowadzający spływ wód z działki skarżących do cieku przy wschodniej granicy ich posesji, zgodnie z naturalnym spadkiem terenu. Nieuzasadnione z uwagi na zbyt duże koszty jest natomiast przywrócenie terenu działki nr 363/2 do stanu poprzedniego. Organ I instancji uznał, że spełnione są przesłanki określone w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne i decyzją z dnia 13 marca 2008 r. nakazał skarżącym wykonanie rowka odwadniającego w sposób opisany w opinii wodnoprawnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że opinia biegłego stanowi załącznik do decyzji. Rozpatrując odwołanie skarżących organ II instancji uznał, że stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, albowiem spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że aby organ mógł na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, nałożyć na właściciela gruntu obowiązek, konieczne jest ustalenie zaistnienia dwóch przesłanek: że doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz, że ta zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest dostateczny do ustalenia, że spełniona została druga przesłanka. We wniosku, w wyniku którego zostało wszczęte postępowanie, Z. i K.W. wskazali, że na skutek podniesienia terenu działki sąsiedniej postawiony przez nich murek nie stanowi oporu nadmuchiwanych śmieci (ten szkodliwy wpływ nie jest jednak związany ze zmianą stanu wody). Ponadto stwierdzili, że w okresie zimowym woda z topniejącego śniegu zalewa ich działkę zaś na skutek zalewania murku wodą i rozkładem chemicznym szlaki następuje kruszenie murku. Z opinii biegłego jak i stanowiącej jej załącznik dokumentacji fotograficznej faktycznie wynika, iż murek rozgraniczający nieruchomości stron jest miejscami uszkodzony. Brak jest natomiast w sprawie dowodów, że do jego uszkodzenia doszło na skutek spływającej z działki skarżących wody. Co więcej, w opinii biegły wskazał, że nieruchomość małżonków W. jest zalewana wodami opadowymi, spływającymi z działki nr 363/2, podczas gdy ani we wniosku właściciele działki 363/2 tego nie twierdzili, ani też nie został w sprawie przeprowadzony żaden dowód tę okoliczność potwierdzający. Z opinii wynika, że biegły nie dokonywał na gruncie żadnych pomiarów, przy czym stało się tak z winy samych skarżących, którzy nie wpuścili biegłego na swoją nieruchomość. Tym niemniej brak stosownych pomiarów, w tym przede wszystkich brak ustalenia rzędnych poszczególnych punktów nieruchomości skarżących powoduje, że nie wiadomo, na jakiej podstawie biegły ustalił kierunek spływu wód z tej działki, a w szczególności, że spływają one na działkę małżonków W. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że niezrozumiałe również wydaje się zawarte w opinii stwierdzenie, że "dla efektu zniszczeń na posesji pp. W. ma znaczenie koncentracja spływu, jaka nastąpiła na działce nr 363/2 wskutek pokrycia jej stosunkowo szczelnym podłożem trawiastym. Trawa stanowi doskonałe biologiczne umocnienie terenu (skarp cieków, czy stawów). Jej posiew uniemożliwia wymywanie gruntu. W sytuacji gdy na działce nr 363/2 powstał dywanik trawiasty, wody spływające jego powierzchnią nie mają możliwości odpływu poza ich generalnym kierunkiem to jest na działkę nr 363/3 (teren niezagospodarowany, bez szaty roślinnej sprzyjał możliwościom odpływu także w kierunku cieku przy granicy)". Wydaje się bowiem, że z reguły trawa zatrzymuje wodę, a nie wzmaga jej spływ. Poza tym, o czym już wspomniano, wnioskodawcy nie twierdzili, że ich działka zalewana jest wodami opadowymi, a jedynie, że jest zalewana wodami pochodzącymi z topniejącego śniegu z działki skarżących. Dlatego też zawarte w opinii wyliczenia ilości wód opadowych trafiających z działki nr 363/2 na działkę nr 363/3, także nie wydają się miarodajne, zwłaszcza, że jak już wspomniano, zachodzą wątpliwości, co do rzetelności ustalonego kierunku spływu wód, w związku z brakiem ustaleń co do rzędnych nieruchomości skarżących. W treści opinii biegły wskazał, że "dla zniszczenia murku p.p. W. między ogrodzeniami działek 363/2 i 363/3 nie ma znaczenia istniejący dzisiaj jak i poprzednio naturalny spływ wód opadowych ze strony drogi wojewódzkiej. Spływ ten nie następuje na murek do tego na jego wierzch, a wzdłuż murku i to jeszcze w zasadniczej części, nie w bezpośrednim sąsiedztwie tej konstrukcji". Powyższe stwierdzenie zdaje się potwierdzać zarzut skarżących, że znajdujący się na działce 363/3 podjazd jest zalewany przez wody napływające z drogi. Uzupełniająca opinia biegłego, pomijając, że nie odnosi się do wszystkich kwestii, podniesionych przez małżonków G. w ich piśmie z dnia 28 stycznia 2008 r., została wysłana stronom tego samego dnia, w którym została wydana przez organ I instancji decyzja. Skarżący do opinii tej przed wydaniem decyzji I instancji nie mogli się w żaden sposób ustosunkować. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do zarzutów, zawartych w odwołaniu, w którym skarżący ponownie zakwestionowali opinię. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na który składają się protokół z oględzin oraz opinia biegłego, nie są wystarczające do ustalenia, że faktycznie podwyższenie działki skarżących spowodowało zmianę stanu wody, szkodliwie wpływającą na nieruchomość małżonków W. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegającą na błędnym przyjęciu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na który składają się protokół z oględzin oraz opinia biegłego nie są wystarczające do ustalenia, że podwyższenie działki skarżących spowodowało zmianę stanu wody i szkodliwie wpłynęło na nieruchomość małżonków W. Zdaniem Kolegium Sąd błędnie uznał, że jednoznaczna opinia biegłego nie poparta dowodami z zeznań świadków oraz zniszczony murek nie są wystarczającymi dowodami na fakt zalewania nieruchomości małżonków W. wodami opadowymi co szkodliwie wpłynęło na ich nieruchomość. Zarzucono także naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego polegające na dokonaniu oceny materiału dowodowego i merytoryczne zakwestionowanie opinii wodnoprawnej biegłego posiadającego wiedzę specjalną w zakresie hydrologii. Sąd tym samym dokonał faktycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, do czego nie jest uprawniony. Mając powyższe na uwadze, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2008 r. Z. i K.W. poparli skargę kasacyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.G. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 1 i 3 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem stwierdzić, że powyższe przepisy nie mogą w żadnym przypadku stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ regulują wyłącznie zakres działania sądów administracyjnych w sprawie sądowoadministracyjnej. Natomiast, Sąd administracyjny orzeka tylko kasacyjnie kontrolując działalność administracji publicznej w zakresie ustawowo unormowanym. Ponadto, co oczywiste, powyższe przepisy nie zostały w tej sprawie naruszone biorąc pod uwagę, że są to przepisy tylko kompetencyjne regulujące zakres działania sądów administracyjnych (art. 3 § 1) i charakter prawny sprawy sądowoadministracyjnej (art. 1). Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest bowiem sądem powszechnym, czyli samodzielnie nie prowadzi uzupełniającego postępowania dowodowego, oprócz wyjątku z art. 106 § 3 p.p.s.a., i orzeka na podstawie akt sprawy, kontrolując zaskarżoną ostateczną decyzję po wyczerpaniu środków zaskarżenia według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania zaskarżonego zewnętrznego aktu administracyjnego. Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. Po pierwsze, powyższy przepis nie został w ogóle powiązany z zarzutem naruszenia określonych przez kasatora przepisów k.p.a. Po drugie, co jednoznacznie wynika z akt sprawy i stąd Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że wystąpiły w tej sprawie przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zakresie braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przez właściwe organy pod kątem oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Wynika to z tego – co nie budzi żadnych wątpliwości – że opinia uzupełniająca biegłego została opracowana już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Dlatego też decyzja organu I instancji została wydana w innym stanie faktycznym niż decyzja organu II instancji. Ponadto nie była poddana w postępowaniu dowodowym przed organem I instancji ocenie w świetle innych dowodów. Oznacza to, że strony postępowania zostały pozbawione możliwości odniesienia się do osnowy decyzji i uzasadnienia organu I instancji w tym zakresie przedmiotowym objętym uzupełniającą opinią biegłego, zaś nawet kasator określa opinię biegłego jako kluczowy dowód w tej sprawie. Oznacza to także, że zarzuty podnoszone w odwołaniu w tym zakresie przedmiotowym dotyczyły ustaleń stanu faktycznego, który nie był w ogóle znany organowi I instancji, kiedy załatwił daną sprawę rozstrzygając ją co do istoty w całości w formie decyzji. Dotyczy to także prawidłowości ustalenia i oceny stanu faktycznego, którego ustalenie należy do właściwego organu, a podlega kontroli Sądu pierwszej instancji. W szczególności dotyczy to weryfikacji opinii biegłego (także po jej uzupełnieniu), w świetle innych dowodów w tej sprawie, z powodu braku pod tym kątem przesłuchania świadków i stron postępowania biorąc pod uwagę, że w k.p.a. obowiązuje tzw. swobodna ocena dowodów zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji sformułował w tym zakresie prawidłowe wytyczne skierowane do właściwego organu I instancji, który ponownie będzie orzekał w tej sprawie (str. 8 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji). Po trzecie, biorąc pod uwagę, że niewłaściwie ustalono w tej sprawie stan faktyczny, chybiony jest oczywiście także zarzut kasacyjny podniesiony dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. z powodu błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 3 cyt. ustawy Prawo wodne, a więc przepisu prawa materialnego, gdyż jego zasadność będzie można ocenić dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.