II OW 153/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska a Burmistrzem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w przedmiocie wyegzekwowania przestrzegania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2018 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej WIOŚ) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Burmistrzem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wyegzekwowania przestrzegania przez inwestora decyzji Burmistrza z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...). W uzasadnieniu wniosku WIOŚ wskazał, że pismem z (...) lipca 2018 r. J. T., przewodnicząca Rady Osiedla nr (...) w K. zwróciła się do Burmistrza K. z prośbą o wyegzekwowanie przestrzegania decyzji Burmistrza K. nr (...) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Stacja paliw płynnych wraz z instalacją podziemnego zbiornika LPG i obiektami towarzyszącymi, K., działka nr (...)". W ocenie WIOŚ pismo J. T. stanowi wniosek o wyegzekwowanie przestrzegania decyzji Burmistrza K., zatem w sprawie tej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym art. 20 § 1 pkt 2 zgodnie z którym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Co prawda organem tym, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 3 jest także WIOŚ, ale dotyczy to obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień, zatem nie ma zastosowania w stosunku do obowiązków określonych w decyzji Burmistrza K. Wskazany przez Burmistrza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U z 2018 r. poz. 1471, z późn. zm.) określa zadania Inspekcji Ochrony Środowiska i nie wymienia wśród nich egzekucji decyzji organów samorządowych, a wskazuje przede wszystkim na uprawnienia kontrolne (pkt 1), natomiast przedmiotem pisma J. T. nie był wniosek o kontrolę, nadto uprawnienia kontrolne w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska (w tym w szczególności wynikających z własnej decyzji) ma także Burmistrz. Stanowi o tym m.in. art. 379 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.), zgodnie z którym marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Organ wskazał na art. 379 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, który określa kiedy i w jaki sposób organy wymienione w ust. 1 występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji. Otóż może to nastąpić po przeprowadzeniu kontroli przez te organy i stwierdzeniu lub uzasadnionym podejrzeniu naruszenia przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska, w sprawie których właściwy jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Do takiego wniosku należy także załączyć dokumentację sprawy. Powyższe warunki nie zostały spełnione, zatem nawet gdyby (niezgodnie z treścią wniosku J. T.) przyjąć, że wnioskuje ona o kontrolę, to zwrócenie się do WIOŚ o kontrolę wymagałoby w pierwszym rzędzie działania po stronie Burmistrza. Ponieważ wniosek dotyczył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach to należy też wskazać, że chociaż WIOŚ posiada, zgodnie z art. 136a ust 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.) kompetencje wymierzenia kar za naruszenie obowiązków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 136a ust. 1), to te kompetencje nie mają zastosowania do obowiązków określonych decyzją Burmistrza, bowiem dotyczą one fazy realizacji, transgranicznego oddziaływania na środowisko, wykonania kompensacji przyrodniczej, nałożonych obowiązków unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz obowiązku monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, jeżeli nie zostały one uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86. Tym samym WIOŚ wniósł o wskazanie Burmistrza jako organu właściwego do załatwienia wniosku J. T. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz wskazał, że pismo J.T. w istocie dotyczy prowadzenia działalności niezgodnej z posiadanymi przez prowadzącego stację paliw decyzjami, a tym samym dotyczy niezgodności jej funkcjonowania z przepisami o ochronie środowiska. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska organem posiadającym kompetencje w przedmiotowej sprawie jest Inspekcja Ochrony Środowiska. W związku z powyższym, zdaniem Burmistrza K. to WIOŚ powinien rozpoznać sprawę w zakresie zgłoszonego żądania. Inwestor swoją działalność prowadzi na podstawie ważnych decyzji m.in. w zakresie określenia środowiskowych uwarunkowań. Z tego powodu zaś, że mieszkańcy skarżą się na uciążliwości środowiskowe (w tym uciążliwości związane z hałasem w porze nocnej), pismo to w swojej osnowie zawierało sformułowanie o wyegzekwowaniu ich przestrzegania. Nie można uznać, że stanowi ono wniosek egzekucyjny skierowany do tutejszego organu. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 86c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wykonanie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86, podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przedsięwzięcie jest realizowane. Wobec nadal prejudycjalnego charakteru decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i odrębnego zagadnienia związanego z charakterem decyzji dotyczących wykonalności i egzekwowania jej postanowień nie można uznać, że wniosek reprezentanta zainteresowanej społeczności lokalnej stanowi wniosek egzekucyjny. Na marginesie Burmistrz zauważył, że stan faktyczny sprawy, jest wielowątkowy i skomplikowany. Jak ustalono uciążliwości dotyczą kwestii środowiskowych związanych z procesem budowlanym i jego fazą powykonawczą oraz dotyczących organizacji ruchu. O ile bezspornie poza kompetencją WIOŚ pozostają sprawy związane z dwoma ostatnimi, to jednak aby działalność organów ochrony środowiska była w pełni skuteczna wyjaśnienia wymaga odniesienie zakresu żądań mieszkańców do zakresu uprawnień i właściwych instrumentów przysługujących poszczególnym organom ochrony środowiska w tej mierze. Końcowo Burmistrz podał, że z treści pisma złożonego przez J. T. jednoznacznie wynika, że celem podejmowanych przez nią działań jest spowodowanie kontroli podmiotu prowadzącego instalację i posiadającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz odniesienie jej wyników do przepisów obowiązujących przedsiębiorcę. Burmistrz argumentował, że w art. 379 Prawa ochrony środowiska ogólnie określono, że czynności kontrolne mogą obejmować przestrzeganie i stosowanie przepisów ochrony środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów, zdaniem Burmistrza z powyższego nie można wywieść wniosku, jak to czyni WIOŚ, że podjęcie działań przez WIOŚ w zakresie kontroli wymagałoby w pierwszej kolejności działania po stronie Burmistrza. Burmistrz w tym przypadku nie ma instrumentów prawnych w postaci wydania rozstrzygnięć nakładających na przedsiębiorcę określonych obowiązków w zakresie ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencyjne. Stosownie do art. 64 § 3 P.p.s.a. do wniosków stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wskazać należy, że o sporze kompetencyjnym możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wystąpił spór kompetencyjny, gdyż nie wyjaśniono zakresu żądania strony a tym samym nie ustalono stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie sposób sformułowania żądań strony nasuwa wątpliwość co do faktycznej ich treści. Wniosek J.T., przewodniczącej Rady Osiedla nr (...) w K. posiada bowiem następujące brzmienie "W imieniu mieszkańców Rada Osiedla nr (...) prosi o wyegzekwowanie przestrzegania Decyzji Burmistrza K. nr (...) przez inwestora. Jednocześnie proszę o informację zwrotną jakie zostały wykonane działania aby warunki decyzji były przestrzegane." W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na to, by organy zmierzały do sprecyzowania wniosku lub wyjaśniały sprawę. Mówimy zatem o bliżej niesprecyzowanych działaniach mających na celu wyegzekwowanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko tj. stacji paliw płynnych wraz z instalacją podziemnego zbiornika LPG i obiektami towarzyszącymi, podczas gdy nawet nie wiadomo na jakim etapie jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Taki stan rzeczy powoduje, że aktualnie rozważania obu organów administracji publicznej są natury czysto abstrakcyjnej, co czyni cały spór sporem abstrakcyjnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a., oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.