II OSK 1648/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2585/11 w sprawie ze skargi S. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. R. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2585/11 oddalił skargę S. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 15 ust. 4 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700 ze zm.) w związku z odwołaniem skarżącego, od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. Oddział we W. pozwolenia na budowę dla inwestycji budowa gazociągu wysokiego ciśnienia, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] lipca 2010 r. Odwołanie strony z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało wniesione za pośrednictwem organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2010 r. Minister Infrastruktury, powołując się na treść art. 34 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, stwierdził, że odwołanie zostało wniesione 3 dni po terminie. W rezultacie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na to postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że od decyzji Wojewody odwołał się z zachowaniem terminu wynikającego z pouczenia zawartego w tej decyzji - 7 dni od dnia jej doręczenia albo 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Wskazał, że wprawdzie poinformowano go o możliwości wniesienia odwołania od decyzji, tym niemniej nie wskazano organu odwoławczego ani sposobu wniesienia odwołania. Skarżący podniósł, że na podstawie art. 111 § 1 kpa wezwaniem z dnia [...] lipca 2010 r. wniósł do Wojewody Dolnośląskiego o uzupełnienie zawiadomienia poprzez wskazanie organu odwoławczego oraz sposobu wniesienia odwołania. W takim przypadku, zgodnie z art. 111 § 2 kpa, nowy termin odwołania powinien być liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Tym niemniej skarżący nie otrzymał odpowiedzi na to wezwanie. Stwierdził, że [...] sierpnia 2010 r. otrzymał decyzję Wojewody, w której zawarte zostało pouczenie o możliwości wniesienia odwołania od Ministra Infrastruktury za pośrednictwem organu wydającego decyzję w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia lub w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Po otrzymaniu tej decyzji w dniu [...] sierpnia 2010 r. wniósł odwołanie na dziennik podawczy Wojewody Dolnośląskiego. Skarżący został błędnie pouczony, a doręczając mu decyzję umożliwiono mu wniesienie od niej odwołania, gdyż w samym zawiadomieniu pozostawiono skarżącemu wybór co do złożenia odwołania, z którego skarżący skorzystał. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał na art. 34 ust. 2 specustawy gazowej, zgodnie z którym odwołanie od decyzji administracyjnej, o której mowa w niniejszej ustawie, wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Sąd wskazał, że termin do wniesienia odwołania upłynął dla skarżącego w dniu [...] sierpnia 2010 r. Tymczasem skarżący złożył odwołanie osobiście w dniu [...] sierpnia 2010 r. w siedzibie organu, co wynika z prezentaty Kancelarii Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu. Potwierdza to także skarżący. Wybór możliwości złożenia odwołania nie zależy od woli odwołującego się, lecz od jego statusu prawnego w toczącym się postępowaniu w trybie przepisów specustawy gazowej oraz od tego, czy doręczono mu decyzję, czy też jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji. Zgodnie z art. 15 ust. 4 w związku z art. 12 specustawy gazowej wojewoda doręcza decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji wyłącznie wnioskodawcy, czyli inwestorowi występującemu o uzyskanie takiej decyzji. Natomiast właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych decyzją o pozwoleniu na budowę inwestycji doręcza się jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji na adres określony w katastrze nieruchomości. Zawiadomienie to zawiera jednocześnie informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Przekazanie skarżącemu egzemplarza decyzji, o co występował w trybie dostępu do informacji publicznej, nie może być utożsamiane z doręczeniem decyzji w sensie prawnym otwierającym termin do wniesienia odwołania. W kontrolowanej sprawie skarżącemu przysługiwało odwołanie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, a nie od dnia otrzymania egzemplarza tej decyzji, które nie było równoznaczne z jej skutecznym doręczeniem, skoro nastąpiło w trybie dostępu do informacji publicznej, a skarżący nie był inwestorem. Ponadto, żądanie uzupełnienia decyzji dotyczy wyłącznie decyzji, a nie zawiadomienia o jej wydaniu. Zawiadomienie, które otrzymał skarżący spełniało wymogi formalne przewidziane przepisami specustawy gazowej. Decyzja Wojewody również zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy. Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, a także zrzekając się rozprawy. Zarzucił naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 kpa oraz w związku z art. 12 ust. 1, art. 15 ust. 4 i art. 34 ust. 2 specustawy - polegające na błędnej ocenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego administracji co do dotrzymania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i w konsekwencji wadliwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., tj. oddaleniu skargi; 2. art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 kpa oraz w związku z art. 12 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy o inwestycjach, polegające na zaniechaniu wyjścia poza granice skargi, tj. zaniechaniu rozpoznania, czy organ administracji prawidłowo zastosował art. 34 ust. 2 ustawy o inwestycjach w związku z art. 12 ust. 1 tej ustawy - skoro sformułowania powołanych przepisów ustawy o inwestycjach wskazują na potrzebę rozważenia, czy początek biegu terminu do złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji biegnie od daty obwieszczenia o wydaniu decyzji w siedzibie tegoż organu oraz potrzebę ustalenia tej daty obwieszczenia, a ponadto na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodu z dokumentu pozwalającego zweryfikować tę datę; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 kpa oraz w związku z art. 12 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy o inwestycjach, polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu wyroku rozumowania, które prowadziłoby do wykluczenia poglądu, iż termin do wniesienia odwołania przez skarżącego powinien być liczony od daty obwieszczenia w siedzibie organu administracji o wydaniu decyzji - pomimo podniesienia tej kwestii w piśmie procesowym skarżącego z [...].03.2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że żaden przepis prawa nie precyzuje, który z terminów z art. 34 ust. 2 ustawy o inwestycjach... ma pierwszeństwo, ani który obowiązuje tylko określonych uczestników postępowania – dla inwestora od doręczenia decyzji, dla właściciela nieruchomości objętej decyzją – od zawiadomienia go o wydaniu decyzji. Strona ma więc prawo wnieść odwołanie w terminie najpóźniejszym ze wskazanych w ww. przepisie. Skarżący nie otrzymał w tym zakresie żadnego pouczenia. Sąd powinien był z urzędu dopuścić dowód z rejestru obwieszczeń organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzję uznaje się za doręczoną z dniem obwieszczenia, nie zaś po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia. Z redakcji spornego przepisu wynika, że wolą ustawodawcy było przypisanie momentowi doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji takiej samej roli jak doręczenia decyzji. Przepisy specustawy są regulacjami szczególnymi wobec k.p.a. Z tych względów, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia ustalenie daty opublikowania obwieszczenia, gdyż termin rozpoczął bieg od doręczenia mu zawiadomienia o decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Natomiast nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej (zarówno w treści podniesionych zarzutów, jak i w treści uzasadnienia), bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych, a uwagi krytyczne w stosunku do wyroku Sądu I instancji ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien zaś precyzyjnie wskazywać jaki przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony poprzez wydanie wyroku Sądu I instancji, na czym to naruszenie polegało w danej sprawie na tle treści konkretnego przepisu, ze wskazaniem: - co do przepisu prawa materialnego formy jego naruszenia, - co do przepisu postępowania, dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Istota podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do braku poczynienia ustaleń dotyczących daty obwieszczenia o wydaniu decyzji w siedzibie organu, podczas gdy od tej daty powinien być liczony termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Zarzuty te są błędne zarówno z uwagi na obowiązujący stan prawny jak i niekwestionowany stan faktyczny w sprawie. Przypomnieć zatem należy podstawowe regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu ( Dz.U.2009.84.700 z zm.) ust. 1. Wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wnioskodawcy oraz zawiadamia pozostałe strony o jej wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji w zakresie terminalu, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięgu ogólnopolskim, ze skutkiem doręczenia na dzień obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu zawiadomienie o wydaniu decyzji wysyła się na adres określony w katastrze nieruchomości. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Z powyższego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wynika że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji doręczana jest w trojaki sposób: wnioskodawcy ( inwestorowi) doręczana jest decyzja, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji wysyłane jest zawiadomienie o wydaniu decyzji, w zawiadomieniu podana jest informacja o miejscu w którym można zapoznać się z decyzją, pozostałe strony zawiadamiane są w formie obwieszczenia. Z kolei w przepisie art. 34 ust.2 powołanej ustawy określono termin w jakim może być złożone odwołanie. Zgodnie z tym przepisem, odwołanie od decyzji administracyjnej, o której mowa w niniejszej ustawie, wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Wykładania tego przepisu również nie nastręcza żadnych trudności, zarówno co do samego terminu jak i początku biegu tego terminu. Jednym słowem wnioskodawca ( inwestor ) może złożyć odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, właściciele i użytkownicy nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, pozostałe strony w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia w urzędzie o wydaniu decyzji. W niniejszej sprawie skarżącemu zostało wysłane zawiadomienie o wydaniu decyzji, które zostało doręczone w dniu [...] lipca 2010r. co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru i okoliczność ta nie jest kwestionowana, tym samym 14 dniowy termin do złożenia odwołania upływał w dniu [...] sierpnia 2010r., natomiast odwołanie zostało złożone w dniu [...] sierpnia 2010r. i okoliczność ta nie jest kwestionowana. Podkreślić należy, że wskazane przepisy art.12, art. 34 ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, tym samym organ nie może wybierać sposobu w jakim dana strona zostanie zawiadomiona o wydaniu decyzji ze skutkiem doręczenia. Również strona nie ma takiej możliwości wyboru, jeżeli stronie doręczane jest zawiadomienie o wydaniu decyzji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to 14 dniowy termin biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia, a nie od dnia obwieszczenia. Od dnia obwieszczenia liczony jest 14 dniowy termin do złożenia odwołania ale tylko w stosunku do tych stron, które w formie obwieszczenia zostały zawiadomione o wydaniu decyzji. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej oparte o twierdzenie, że termin do złożenia odwołania przez skarżącego biegnie od daty obwieszczenia, a data obwieszczenia nie została ustalona są bezprzedmiotowe i nie mogły być uwzględnione. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.