II OZ 221/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 631/25 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 18 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych na rzecz X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] tytułem uiszczonego wpisu od zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 631/25, wstrzymał – na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Łodzi - wykonanie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 czerwca 2025 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w treści skargi na ww. decyzję strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją spornej inwestycji może doprowadzić do nieodwracalnego zniszczenia przyłącza kanalizacyjnego, stanowiącego niezbędny element infrastruktury, z której korzysta Wspólnota. W tym miejscu strona skarżąca powołała się na wezwanie inwestora z dnia 3 marca 2025 r. do niezwłocznego zaprzestania korzystania z nieruchomości inwestora w zakresie, w jakim odnosi się ono do urządzeń kanalizacyjnych. Rozpoznając powyższy wniosek Sąd pierwszej instancji wskazał, iż strona skarżąca wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powołała się w istocie na zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osobom zamieszkującym się w budynku wspólnoty, które może zostać zachwiane w związku z podjęciem robót budowlanych przy spornej inwestycji. Jest to wartość, która wykracza poza sferą majątkową i z tego względu Sąd Wojewódzki nie zdecydował się na zastosowanie art. 35a ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Instytucja ta stanowi co do zasady środek, który ma na celu przede wszystkim wyeliminowanie skarg składanych wyłącznie z zamiarem opóźnienia realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Niesporne jest przy tym, iż przepis ma charakter fakultatywny: "sąd może". W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnienie wniosku o wstrzymanie jak i zaistniały stan faktyczny sprawy nie dają asumptu do stwierdzenia, że mogłoby w tym przypadku chodzić wyłącznie o celową próbę opóźnienia realizacji inwestycji. Ponadto analiza akt administracyjnych niniejszego postępowania uprawdopodabnia istnienie sporu co do sposobu korzystania z rzeczonego przyłącza kanalizacyjnego. Pamiętać jednak przy tym należy, że celem ochrony tymczasowej jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego wniosek skarżącej Wspólnoty został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniony, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz.935 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a.". Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł uczestnik postępowania, a zarazem inwestor, X Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnione jest zachodzącym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, kwalifikowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako ryzyko naruszenia: "bezpieczeństwa sanitarnego osobom zamieszkującym w budynku wspólnoty", podczas gdy zarówno treść wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć - także na poziomie prawdopodobieństwa - że w analizowanym stanie faktycznym w istocie występuje wspominanie ryzyko pozbawienia wspólnoty możliwości korzystana z przyłącza kanalizacyjnego. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono: - na podstawie art. 195 § 2 P.p.s.a. o rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi możliwości uchylenia na posiedzeniu niejawnym zaskarżonego postanowienia oraz rozpoznania na nowo wniosku o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonego decyzji poprzez oddalenia ww. wniosku; - uwzględnienie złożonego w sprawie zażalenia, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz oddalenie wniosku skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego decyzji. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszego pisma rysunków (będących częścią dokumentacji projektowej, znajdującej się w aktach sprawy) w celu wykazania następujących faktów: zabezpieczenia przez Inwestora niezakłóconego korzystania przez skarżącą z przyłącza kanalizacyjnego przez cały okres trwania inwestycji; braku ryzyka wystąpienia przesłanek, o których mowa wart. 61 § 3 ustawy. W uzasadnieniu zażalenia powyższy zarzut dodatkowo umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 P.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa więc obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. M. Jagielska, pkt 7 komentarza do art. 61 § 3 P.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 5. wyd. zmienione i uzupełnione, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2017, s. 406-407 oraz powołane tam orzecznictwo). Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 61 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019). W przedmiotowej sprawie zwrócenia uwagi wymaga, że wybudowanie obiektu budowlanego, w niniejszej sprawie w postaci budynku zamieszkania zbiorowego – domu studenckiego, samo w sobie nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. W orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa w każdym przypadku powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej Wspólnoty. Należy także zwrócić uwagę, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i tym samym nie bierze pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania strony skarżącej o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Sąd może odnieść się do tych kwestii jedynie rozstrzygając sprawę orzeczeniem kończącym. Sąd nie może zatem na obecnym etapie w żaden sposób odnosić się do podnoszonych przez skarżących wad zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji, jako powód wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podał przede wszystkim okoliczność zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego osobom zamieszkującym w budynku wspólnoty, które może zostać zachwiane w związku z podjęciem robót budowlanych przy spornej inwestycji. Jak jednakże wynika z dokumentów nadesłanych przy zażaleniu przez inwestora, już na etapie opracowywania projektu budowlanego uwzględniono potencjalne interesy Wspólnoty poprzez zagwarantowanie (tak na etapie budowy jak również na etapie użytkowania budynku) możliwości stałego dostępu do spornego przyłącza kanalizacyjnego, w celu przeprowadzania ewentualnych awarii, modernizacji lub innych prac na ww. urządzeniu. Wspomniany interes wspólnoty gwarantuje: 1) w projekcie zagospodarowania terenu (w opisie na str. 2), została wprowadzona uwaga, że na terenie przedmiotowej nieruchomości (dz. nr ew. [...]) zlokalizowana jest instalacja kanalizacyjna obsługująca posesję przy ul. [...] (dz. nr ew. [...]), która zgodnie z warunkami przyłączenia ZWiK nie znajduje się w eksploatacji; 2) budynek zaprojektowano z uwzględnieniem istniejącej trasy istniejącego przyłącza, bez żadnej ingerencji w istniejącą tkankę i bez naruszenia istniejącego przebiegu przyłącza kanalizacyjnego - rozwiązanie bezkolizyjne. 3) w budynku została zaprojektowany przestrzenny korytarz (ok. 1 m i szer. ok. 1,5 m) na całej długości przedmiotowej działki, a płyta fundamentowa zaprojektowana została poniżej korytarza tak, aby zapewnić bezpieczną odległość od istniejącej sieci; 4) jest to rozwiązanie, które uwzględnia przebieg istniejącego przyłącza z możliwością wykonania potencjalnych napraw, wymiany lub przebudowy, w zależności od potrzeb; 5) istniejąca instalacja zagłębiona jest na ok. 2,5 m poniżej terenu (zgodnie z mapą - na rzędnej 200,54 m n.p.m.). Ponieważ przebiega w spadku, zaprojektowano obszerne koryto (pokazane na przekroju), z dostępem do instalacji poprzez zaprojektowane zdejmowalne, stalowe przykrycia. Zaakcentować zatem ponownie należy, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez Sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Zwrot kwoty uiszczonego wpisu od zażalenia znajduje uzasadnienie w treści art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2025, poz. 1427).