VII SA/Wa 647/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2026 r. znak: DOR.7110.473.2025.KBL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala sprzeciw. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 listopada 2025 r. nr 1399/OPO/2025 umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla S. sp. z o.o. z siedzibą w W. , obejmujące budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (budynki nr [...]) wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...] położonej w obrębie ew. [...] M. , jednostce ewidencyjnej [...] P. - decyzją z 27 stycznia 2026 r. znak: DOR.7110.473.2025.KBL uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB podał, że powodem umorzenia postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego było uznanie, że wnioskodawcy A. S. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę z 14 kwietnia 2025 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że należąca do niego nieruchomość dz. nr [...] , którą od działki inwestycyjnej oddziela wyłącznie działka nr [...] (pełniąca funkcję drogi dojazdowej) jest bezpośrednio narażona na negatywny wpływ inwestycji. Skarżący wskazał, że w wyniku robót budowlanych doszło już bowiem do: zmiany stosunków wodnych i zalewania działki nr [...] , podniesienia terenu inwestycji i drogi nr [...], wykonania zjazdów i prac ziemnych bez uwzględnienia nieruchomości odwołującego. Negatywne oddziaływanie na działkę nr [...] zostało potwierdzone dwoma decyzjami PINB o zaniechaniu robót na działce nr [...] . Inwestor był jednocześnie autorem dokumentacji i analiz oddziaływania. Stwierdzenie "braku oddziaływania" na działkę nr [...] zostało zatem sformułowane we własnym interesie inwestora, a organ przyjął je bez weryfikacji. Inwestycja obejmująca działki nr [...] została zrealizowana nie jako jedna całość, lecz poprzez kilka odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczących kolejnych budynków na dz. [...] i podziałów terenu rolnego. Zdaniem skarżącego, w każdej z tych decyzji powielono nieprawdziwe twierdzenie, że inwestycja "nie oddziałuje na działki sąsiednie", co wyłączyło odwołującego się z udziału w postępowaniach. Dopiero łączne skutki tych działań spowodowały: podniesienie terenu, zmianę dróg spływu wód opadowych, realne zagrożenie dla nieruchomości Skarżącego. Zdaniem skarżącego, organ nie mógł rozpatrywać sprawy wyłącznie przez pryzmat pojedynczych decyzji i incydentalnych prac. Wydanie decyzji bez umożliwienia odwołującemu udziału w sprawie stanowi w jego ocenie rażące naruszenie prawa i podstawę do uchylenia tej decyzji w całości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) oraz powołał się w tym zakresie na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że A. S. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ustaleń organu wynika, że skarżący jest właścicielem zabudowanej działki nr [...] we wsi M. (KW nr [...] ), która nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] . Jest od niej oddzielona działką nr [...] o szerokości 5 m, mającą charakter drogowy. Planowane budynki mieszkalne jednorodzinne zostały zaprojektowane w odległości 5,2 m od granicy z działką nr [...] , a co za tym idzie w odległości ponad 10 m od działki wnioskodawcy. Pokrywy 4 planowanych zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 każdy, zaplanowano w odległości 2,76 m od granicy działki nr [...] , planowane stanowiska składowania odpadów stałych zostały umieszczone przy granicy z działką nr [...] , zaś 8 miejsc postojowych usytuowano w odległości 3 m od granicy z tą działką (nr [...] ). Wysokość projektowanych budynków mieszkalnych w kalenicy wynosi 8,61 m. Inwestycja nie przewiduje robót budowlanych związanych z drogą dojazdową na działce nr [...] . Nie zostało zaplanowane również podniesienie działki inwestycyjnej lub zmiana kierunku spływu wód opadowych w celu kierowania ich na działkę wnioskodawcy. W projekcie zagospodarowania (str. 15 i 16) wskazano: "wody opadowe z terenu inwestycji zostaną odprowadzone na powierzchnie biologicznie czynne własnej działki, ze spadkami uniemożliwiającymi zalewanie sąsiednich nieruchomości. (...) Teren inwestycji jest praktycznie płaski. Nie projektuje się wprowadzania żadnych zmian. Zaprojektowane rzędne wysokościowe odpowiadają rzędnym istniejącym". Biorąc pod uwagę wielkość, przeznaczenie i usytuowanie poszczególnych elementów kwestionowanej inwestycji GINB stwierdził, że nie powodują one ograniczenia w zabudowie działki wnioskodawcy wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), w tym m.in. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy), § 13 (dotyczącego naturalnego oświetlenia pomieszczeń) czy § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a (zgodnie z którym odległość stanowisk postojowych dla samochodów osobowych m.in. od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie), § 23 ust. 4 (dotyczącego odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych), czy § 36 ust. 2 (dotyczącego odległości zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od okien i drzwi oraz granicy działki). Interes prawny skarżącego nie wynika też z przepisu § 29 rozporządzenia, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Jak bowiem wskazano wyżej, projekt nie przewidywał zmiany naturalnego spływu wód opadowych, a w szczególności kierowania go na działkę wnioskodawcy. Ewentualne odstępstwo od projektu budowlanego w ww. zakresie nie może podlegać ocenie w niniejszymi postępowaniu. Organem właściwym do oceny zgodności wykonania robót budowlanych z zatwierdzonym projektem jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W niniejszym postępowaniu nie mogą też podlegać analizie prowadzone przez inwestora roboty budowlane nie wynikające z projektu budowlanego skarżonej inwestycji, w tym związane z utwardzeniem nawierzchni na działce nr [...] . GINB podkreślił, że zarówno przymiot strony, jak i pozwolenie na budowę ocenia się w postępowaniu nieważnościowym w oparciu o stan projektowany, a nie wykonany. Jednocześnie GINB zwrócił uwagę, że nieruchomość wnioskodawcy objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w P. z [...] czerwca 2002 r. nr [...] zmienioną uchwałami Rady Gminy P. z [...] maja 2018 r. nr [...] i z [...] maja 2024 r. nr [...] . Działka skarżącego położona jest na terenie oznaczonym symbolem (tereny kompleksów leśnych, obszarów łąkowo-leśnych, lasów śródpolowych, zadrzewień, terenów źródliskowych, dolin rzek i cieków, tereny wód powierzchniowych, gruntów upraw polowych i sadowniczych). W § 6 ust. 6 pkt 4 lit. a i § 6 ust. 7 pkt 1 miejscowy plan określa, że na terenie oznaczonym symbolem R istniejąca rozproszona zabudowa zagrodowa może podlegać m.in. przebudowie i rozbudowie oraz, że na ww. terenach dopuszcza się m.in. realizację obiektów służących intensywnej gospodarce rolnej. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 oraz § 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 297) odległości zamkniętych zbiorników na nawozy naturalne płynne oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych tych zbiorników, powinny wynosić co najmniej: 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 15 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach; 4 m od granicy działki sąsiedniej. Odległości otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, otwartych zbiorników na nawozy naturalne płynne oraz płyt do przechowywania nawozów naturalnych stałych powinny wynosić co najmniej: 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach; 4 m od granicy działki sąsiedniej. Stosownie do § 7 pkt 1 i pkt 7 rozporządzenia odległości komór fermentacyjnych i zbiorników biogazu rolniczego powinny wynosić co najmniej 20 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich; 5 m od granicy działki sąsiedniej. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 odległość silosów na kiszonki powinna wynosić co najmniej: 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednak nie mniej niż 30 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach; 5 m od granicy działki sąsiedniej. Stosownie do § 10 pkt 1 i 2 rozporządzenia odległość myjni urządzeń ochrony roślin powinna wynosić co najmniej: 30 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, urządzeń wodnych do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, urządzeń wodnych prowadzących wody powierzchniowe, ujęć wody oraz zbiorników i cieków wodnych, silosów na kiszonki, budynków magazynowych pasz i ziarna, magazynów środków spożywczych oraz budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych; 5 m od granicy działki sąsiedniej. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz stan faktyczny, GINB stwierdził, że A. S. przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] kwietnia 2025 r. Z uwagi na usytuowanie planowanych budynków mieszkalnych niektóre z elementów potencjalnie możliwej zabudowy rolniczej na działce skarżącego musiałyby być usytuowane dalej od granicy działki wnioskodawcy od strony działki nr [...] niż wymagane minimum, tj. 4-5 m. W ocenie organu odwoławczego brak merytorycznej oceny kwestionowanego pozwolenia na budowę, tj. odniesienia się przez organ I instancji do argumentów Sygn. akt VII SA/Wa 647/26 wniosku o stwierdzenie nieważności,. dowodów, przepisów prawa i przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, stanowi naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Sprzeciw od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła S. sp. z o.o. z siedzibą w W. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyznanie A. S. przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. wobec uznania, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę może prowadzić do potencjalnych uciążliwości dla działki wnioskodawcy, w sytuacji, w której działka wnioskodawcy nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, dokumentacja projektowa inwestycji spełnia wszelkie wymagania przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dot. zabudowy i tym samym inwestycja nie uniemożliwia oraz nie powoduje ograniczenia wykonywania robót budowalnych na działce wnioskodawcy, co winno prowadzić do przekonania, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne [przyznanie] wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. w sytuacji, w której wnioskodawca nie ma interesu prawnego w ustaleniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie może mieć interes faktyczny rozumiany wyłącznie jako bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, w sytuacji, w której dla uzyskania przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym konieczne jest wykazanie istnienia interesu prawnego, tj. nie tylko zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale poparcia tego zainteresowania przepisami prawa, stanowiącymi podstawę skierowanego do organu administracyjnego żądania stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy wnioskodawca nie wskazał na żadne przepisy prawa, które stanowiłyby o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też nie wykazał, by planowana inwestycja naruszała jakiekolwiek przepisy prawa, powodowała uciążliwości i ograniczenia w zabudowie nieruchomości wnioskodawcy, pozwalając na uznanie, że nieruchomość wnioskodawcy pozostaje w sferze oddziaływania inwestycji, a wnioskodawcy przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. , a tym samym należy uznać, że nie posiada on interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. ; 3) § 6 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 6, § 7 pkt 1 i pkt 7, § 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 6, § 10 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dna 13.01.2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego poprzez błędne uznanie, że na podstawie ww. przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, A. S. przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. , bowiem z uwagi na usytuowanie planowanych budynków mieszkalnych niektóre z elementów potencjalnie możliwej zabudowy rolniczej na działce skarżącego musiałyby być usytuowane dalej od granicy działki wnioskodawcy od strony działki nr [...] niż wymagane minimum, tj. 4-5 m, podczas gdy: (i) organ nie wskazał konkretnie, które z elementów zabudowy pozostają niezgodne z konkretnymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które z nich miałyby być zlokalizowane w odległości większej niż planowana, a zatem które i w jakim zakresie pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, (ii) organ nie wskazał konkretnych ograniczeń jakie wystąpią w zabudowie działki wnioskodawcy na skutek powstania projektowanej zabudowy, co sprowadza ograniczenia te jedynie to hipotetycznych, w sytuacji w której ograniczenia te muszą mieć charakter rzeczywisty, (iii) organ wskazał jedynie na potencjalne wystąpienie możliwej zabudowy rolniczej, która nie została ujęta w projekcie budowlanym będącym podstawą wydania decyzji Starosty G. o udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy zarówno przymiot strony, jak i pozwolenie na budowę ocenia się w oparciu o dokumentację projektową, a zatem o stan projektowany, a nie wykonany, (iv) teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych działek, a zatem inwestycja znajduje się w obszarze 1MN-U "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług", nie obejmuje zaś terenu zabudowy rolniczej, a tym samym przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie odnoszą się do inwestycji. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 2 kpa poprzez błędne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w wyniku uznania, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy Sygn. akt VII SA/Wa 647/26 ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, w której nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; 2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 104 § 2 kpa poprzez błędne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w wyniku uznana, że brak merytorycznej oceny pozwolenia na budowę (tj. odniesienia się przez organ I instancji do argumentów wniosku o stwierdzenie nieważności, dowodów, przepisów prawa i przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 kpa) stanowi naruszenie ww. przepisów kpa, w sytuacji, w której zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 1 kpa wobec braku przymiotu strony po stronie wnioskodawcy, a zatem organ I instancji nie był obowiązany do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę - organ administracji był zobowiązany albo do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy albo innej kończącej postępowanie - w tym wypadku umarzającej postępowanie - nie ma bowiem kpa przepisu nakazującego organowi merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji wystąpienia przesłanek do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; 3) art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego w zw. z art. 15 kpa poprzez błędne uznanie, że organ I instancji był obowiązany do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, a brak rozpoznania sprawy co do istoty naruszał zasadę dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji, w której zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 1 kpa wobec braku przymiotu strony po stronie wnioskodawcy, a zatem organ I instancji nie był obowiązany do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę - organ administracji był zobowiązany albo do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy albo innej kończącej postępowanie - w tym wypadku umarzającej postępowanie - nie ma bowiem w kpa przepisu nakazującego organowi merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji wystąpienia przesłanek do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; 4) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego - niepodjęcie przez organ administracyjny wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na niepopartym dowodami twierdzeniu organu o możliwości wystąpienia potencjalnych uciążliwości inwestycji dla działki wnioskodawcy płynących z zabudowań, które dopiero mogą hipotetycznie powstać na inwestycji, co doprowadziło do błędnego uznania, że działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, a wnioskodawcy przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. , podczas gdy organ winien ustalić stan faktyczny sprawy w oparciu o dokumentację projektową, która nie przewiduje powstania zabudowań wskazywanych przez organ, a tym samym działka wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a wnioskodawcy nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. ; 5) art. 7, art. 77 § 1 wzw. z art. 80 wzw. żart. 107 § 3 kpa wzw. zart. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego niepodjęcie przez organ wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia w oparciu o twierdzenie, że inwestycja zlokalizowania jest na terenie zabudowy rolniczej, a zatem wobec usytuowania planowanych budynków mieszkalnych, niektóre z elementów potencjalnie możliwej zabudowy rolniczej na działce skarżącego, miałyby być niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sytuacji, w której teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych działek, a zatem inwestycja znajduje się w obszarze 1MN-U "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług", nie obejmuje zaś terenu zabudowy rolniczej, a zatem przepisy rozporządzenia nie odnoszą się do inwestycji. Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu sprzeciwu, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm ), powoływanej dalej jako "ppsa", rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie zaś, jak w przypadku skargi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa [art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267)], lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 kpa. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem tak, aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18; z 19 września 2019 r., I OSK 2236/19 i z 28 maja 2020 r., I OSK 454/20). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest więc art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sąd bowiem ocenia jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa, natomiast nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki NSA z dnia: 12 marca 2024 r., II OSK 241/24; 27 lutego 2024 r., II OSK 118/24; 3 kwietnia 2025 r., II OSK 404/25). Przepis art. 64e ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowanie sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 ppsa i art. 145 ppsa skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przepisy art. 64e i art. 151a § 1 ppsa obowiązujące przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyraźnie ograniczają kontrolę sądową do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, a zatem ocena Sądu nie obejmuje przewidzianych w art. 138 § 2a kpa wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Takie rozwiązanie potwierdza, że wiążąca wypowiedź Sądu w wyroku wydanym w następstwie sprzeciwu ograniczona jest do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Podkreślenia wymaga to, że założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b ppsa, ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez Sąd (art. 151 a § 3 ppsa) przyjąć należy, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 ppsa należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 ppsa w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19; 16 grudnia 2020 r., IIOSK 3076/20; 19 października 2023* Y"-II OSK 2336/23; 5 marca 2024 r., II OSK 151/24). Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Powyższe uwagi odnoszą się do niniejszej sprawy, w której występują podmioty o sprzecznych interesach prawnych. Uprawnione jest więc wnioskowanie, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie ocenia w sposób wiążący prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji bezskuteczne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, na których skoncentrowana jest zasadnicza część skargi. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jak wskazane zostało wyżej, stosownie do art. 64e ppsa, istota zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadzała się do oceny zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, której prawidłowość wydania nie budzi wątpliwości Sądu. Przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, jakich dopuścił się organ I instancji w niniejszej sprawie, przez brak merytorycznej oceny kwestionowanego pozwolenia na budowę, tj. nieodniesienie się do dowodów i argumentów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez pryzmat przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i naruszeń tych GINB, jako organ II instancji, nie mógł konwalidować, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa. Organ I instancji zaniechał bowiem wykonania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. GINB zauważył bowiem, co uszło uwadze Wojewodzie, że działka skarżącego objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w P. z [...] czerwca 2002 r. nr [...] zmienioną uchwałami Rady Gminy P. z [...] maja 2018 r. nr [...] . [...] i z [...] maja 2024 r. nr [...] . Działka skarżącego położona jest na terenie oznaczonym symbolem R jako tereny kompleksów leśnych, obszarów łąkowo-leśnych, lasów śródpolowych, zadrzewień, terenów źródliskowych, dolin rzek i cieków, tereny wód powierzchniowych, gruntów upraw polowych i sadowniczych. W § 6 ust. 6 pkt 4 lit. a i § 6 ust. 7 pkt 1 miejscowy plan określa, że na terenie oznaczonym symbolem R istniejąca rozproszona zabudowa zagrodowa może podlegać m.in. przebudowie i rozbudowie oraz, że na powyższych terenach dopuszcza się m.in. realizację obiektów służących intensywnej gospodarce rolnej. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 oraz § 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, odległości zamkniętych zbiorników na nawozy naturalne płynne oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych tych zbiorników, powinny wynosić co najmniej: 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 15 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach; 4 m od granicy działki sąsiedniej. Odległości otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, otwartych zbiorników na nawozy naturalne płynne oraz płyt do przechowywania nawozów naturalnych stałych powinny wynosić co najmniej: 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach; 4 m od granicy działki sąsiedniej. Stosownie do § 7 pkt 1 i pkt 7 rozporządzenia odległości komór fermentacyjnych i zbiorników biogazu rolniczego powinny wynosić co najmniej 20 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich; 5 m od granicy działki sąsiedniej. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 odległość silosów na kiszonki powinna wynosić co najmniej: 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednak nie mniej niż 30 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach; 5 m od granicy działki sąsiedniej. Stosownie do § 10 pkt 1 i 2 rozporządzenia odległość myjni urządzeń ochrony roślin powinna wynosić co najmniej: 30 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, urządzeń wodnych do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, urządzeń wodnych prowadzących wody powierzchniowe, ujęć wody oraz zbiorników i cieków wodnych, silosów na kiszonki, budynków magazynowych pasz i ziarna, magazynów środków spożywczych oraz budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych; 5 m od granicy działki sąsiedniej. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz stan faktyczny, GINB kategorycznie stwierdził, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] kwietnia 2025 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Jak uargumentował GINB, z uwagi na usytuowanie planowanych budynków mieszkalnych niektóre z elementów potencjalnie możliwej zabudowy rolniczej na działce skarżącego musiałyby być usytuowane dalej od granicy działki wnioskodawcy od strony działki nr [...] niż wymagane minimum, tj. 4-5 m. Organ odwoławczy dokonał ustalenia, że odwołującemu się przysługuje status strony, organ przeprowadził postępowanie w tej materii, a zatem mógł on wydać decyzję kasatoryjną. Zatem uchylenie decyzji organu I instancji przez GINB było konieczne, bowiem w ślad za trafnością wskazania GINB powołującego się na wyrok WSA w Warszawie z 28 lipca 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1138/20), rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego w sytuacji umorzenia postępowania przez organ I instancji w związku z nieprzyznaniem skarżącemu przymiotu strony, w sposób ewidentny naruszyłoby art. 138 § 2 kpa oraz rażąco wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która to zasada dotyczy dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie formalnego umorzenia postępowania i w następstwie odwołania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej I w prowadzeniu postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji. Umorzenie postępowania kończy wprawdzie postępowanie administracyjne w danej instancji, jednakże nie rozstrzyga sprawy do do istoty. Tym samym w ocenie Sądu w sprawie wystąpiły przesłanki upoważniające organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny i prawny sprawy, a następnie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Decyzja nie może bowiem opierać się jedynie na przytoczeniu przepisów prawa, czy na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne i prawne, których pełne rozpoznanie przez ten organ będzie stanowiło podstawę rozstrzygnięcia. Tę okoliczność organ I instancji również weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W świetle powyższych okoliczności, Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu odnoszących się do naruszeń przepisów postępowania. Zdaniem Sądu uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że wskazane naruszenia, jakich dopuścił się Sygn. akt VII SA/Wa 647/26 organ I instancji, mają istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. qov. pi). ----------------------- ■Sygn. akt VII SA/Wa 647/26 ■Sygn. akt VII SA/Wa 647/26 # # ■Sygn. akt VII SA/Wa 647/26 # # ■Sygn. akt VII SA/Wa 647/26 ■Sygn. akt VII SA/Wa 647/26 # # ■Sygn. akt VII SA/Wa 647/26 # #