II OSK 1513/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 356/06 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz C. K. kwotę 500 ( słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 356/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę C. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Sąd I instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], decyzją z dnia [...] nakazał C. K., W. J. H. i L. T. S.-K., rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] w Ł., przy ul. [...] od strony wschodniej oraz rozbiórkę bramy wjazdowej z furtką o szerokości 6,4 m, usytuowanej w poprzek ul. [...] od strony zachodniej. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy korzystając z uprawnień wynikających z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, przeprowadził we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe. W wyniku tego postępowania stwierdził, iż ul. [...] jest drogą publiczną, a zatem budowa ogrodzenia od strony tej drogi wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Na powyższą decyzję C. K. złożyła skargę do sądu administracyjnego podnosząc, iż w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji ul. [...] nie była jeszcze drogą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, iż obowiązujący w dacie budowy przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) określał wymóg zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. W rozpoznawanej sprawie kluczowe jest, zdaniem Sądu ustalenie, czy ogrodzenie znajduje się od strony drogi, ulicy, placu lub innego miejsca publicznego, a nie badanie, czy zagrodzony przez skarżącą fragment ul. [...] jest drogą publiczną. Według ustaleń organów administracji, ulica [...] do chwili jej przegrodzenia była w całości użytkowana przez mieszkańców gminy zamieszkujących w pobliżu. Sąd stwierdził zatem, iż nawet gdyby przyjąć, że ulica [...] w latach 1998-1999 nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, to niewątpliwie stanowiła ona "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, budowa przedmiotowego ogrodzenia (bramy i furtki) wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro zatem inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, to prawidłowym działaniem było wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki ww. ogrodzenia. Od powyższego wyroku C. K. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uwzględnienie jej skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nakładał na skarżącą obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzenia na działce nr [...], należącej do skarżącej, mimo że ogrodzenie to nie było położone od strony drogi publicznej. W ocenie skarżącej, obowiązek zgłoszenia nie istnieje w sytuacji budowy ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Błędne jest zatem uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż droga wewnętrzna stanowi "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., polegające na przekroczeniu wynikających z tego przepisu uprawnień Sądu i dokonanie własnych ustaleń faktycznych, wykraczających poza ustalenia organów administracji. Organy nadzoru budowlanego oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniu, że sporne ogrodzenie zostało zrealizowane od strony drogi publicznej. Sąd natomiast dokonał własnych ustaleń w zakresie kwalifikacji drogi jako "innego miejsca publicznego", a zwłaszcza w aspekcie publicznego korzystania z tej drogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem materiały sprawy i argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie dawały podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym, należy zgodzić się w całej rozciągłości z zarzutami skargi kasacyjnej. Z ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy nadzoru budowlanego nie wynika jednoznacznie, czy w dacie wzniesienia sporego ogrodzenia było ono usytuowane od strony drogi publicznej, skoro w zaskarżonej decyzji organ odwołuje się do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Już z samego tego faktu można wnosić, że ul. [...] w Ł. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wcześniej nie była zaliczana do kategorii dróg publicznych. Tymczasem w tej sprawie podstawowym obowiązkiem organów było bezsporne ustalenie konkretnej daty budowy ogrodzenia i czy w tej dacie na budowę ogrodzenia w tym miejscu, było wymagane zgłoszenie w świetle art. 30 Prawa budowlanego. Dokonanie powyższych ustaleń może przesądzić o tym, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie budowy, czy też nie. Nie można natomiast w tej sprawie odwoływać się do uchwały Rady Miejskiej, która została podjęta w 2005 r., gdyż orzekanie w oparciu o ten akt w niniejszej sprawie, oznaczałoby naruszenie zasady lex retro non agit. Poza tym nie ustalono bezspornej daty budowy przedmiotowego ogrodzenia, skarżąca twierdzi, że był to 1998 r., a organy, że 2000 lub 2001 rok, a nie jest to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomimo trzykrotnego rozpatrywania tej sprawy przez organy nadzoru budowlanego, nie zdołano zgromadzić wiarygodnych i niebudzących wątpliwości materiałów świadczących o tym, że ogrodzenie zostało zbudowane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Trzykrotnie wydawane decyzje nakazujące rozbiórkę ogrodzenia, opierają się w zasadzie na tej samej argumentacji, pomimo że dwukrotnie uchylano decyzje I instancji i wskazywano jakich ustaleń powinien dokonać organ. Stanowisko organów nadzoru budowlanego opiera się raczej na głębokim przekonaniu, że skarżąca przegrodziła drogę publiczną, a nie na prawidłowo dokonanych ustaleniach stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, świadczących o tym, iż sporne ogrodzenie zostało zbudowane od strony drogi publicznej. Bez takich jednoznacznych ustaleń nie można stwierdzić naruszenia przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i orzekać o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok miał najwyraźniej też wątpliwości w tym zakresie, skoro przyjął, że jeśli "ul. [...] w latach 1998-1999 nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, to niewątpliwie stanowiła ona inne miejsce publiczne, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego", czym przekroczył granice danej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. i co stanowi jeden z zarzutów skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, wykraczających poza ustalenia organów administracji publicznej i orzekać na tej podstawie, zmieniając jednocześnie kwalifikację prawną przyjętą w zaskarżonym akcie, bowiem w takim przypadku narusza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Jeżeli ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy budzą wątpliwości, Sąd I instancji nie może wydać wyroku merytorycznego, powinien w takiej sytuacji uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn proceduralnych – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2004 r. II FSK 608/05, "Monitor Podatkowy" 2006, nr 5, s. 2). Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien również zwrócić uwagę na inne okoliczności sprawy, które także nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organy. W aktach sprawy brak jest rysunku, szkicu, z którego można by odczytać jak jest usytuowane sporne ogrodzenie w stosunku do innych działek i dróg oraz kto jest właścicielem poszczególnych nieruchomości. Należy również zbadać czy w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Ustalenie dokładnej daty budowy przedmiotowego ogrodzenia jest niezbędne z uwagi na przepis art. 49 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.) i wydany w związku z uchyleniem tego przepisu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05. Powyżej wymienioną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zostało również zmienione brzmienie art. 48 Prawa budowlanego oraz został dodany przepis art. 49b, który ma zastosowanie (od 11 lipca 2003 r.) do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia, czego nie wzięły w ogóle pod uwagę organy orzekające w niniejszej sprawie. Jednozdaniowe stwierdzenie organu, iż "przedmiotowych robót budowlanych nie można zalegalizować (przegrodzenie drogi publicznej)" w świetle nowych regulacji Prawa budowlanego obowiązujących od 11 lipca 2003 r., nie może stanowić o wyczerpaniu procedury legalizacyjnej określonej w art. 49b Prawa budowlanego. Wskazane powyżej regulacje prawne nie przesądzają o tym, która z nich powinna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ale obligują Sąd I instancji do przeprowadzenia analizy prawnej w tym zakresie (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.