IV SA/Wa 1950/07

SENTENCJA Dnia 6 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 roku sprawy ze skargi S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwały dotyczącej działalności (...) w W. - oddala skargę - UZASADNIENIE Uchwałą nr (...) z dnia (...) maja 2007r. Zarząd Województwa (...)., działając na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 414 ust. 1 pkt 9 lit. b i art. 421 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, po. 902 ze zm.), ocenił negatywnie działalność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...). za 2006r. przedstawioną w sprawozdaniu z działalności tegoż Funduszu i w § 1 ust. 2 nie przyjął tego sprawozdania. Natomiast w § 2 upoważniono Marszałka Województwa (...) do przedłożenia właściwym organom informacji o działalności Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w (...) za ubiegły rok z uwzględnieniem oceny dokonanej w § 1 uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano na przyczyny takiej oceny i odmowy przyjęcia sprawozdania. Dotyczyły one następujących kwestii: Za niskie wykonanie planu finansowego po stronie wydatków, Pięciokrotne zwiększenie w 2006r. długoterminowych aktywów finansowych w wyniku nabycia akcji i udziałów Spadek liczby złożonych wniosków wstępnych w porównaniu z 2005r. ze względu na trudne i skomplikowane procedury ich wypełniania Zbyt małą aktywność Funduszu w promowaniu swoich działań i informowania o możliwościach pomocy finansowej Brak aktywności dotyczącej nowych propozycji programów dofinansowywujących zadania z zakresu ochrony środowiska Błędy w założeniach polityki ekologicznej Funduszu w najbliższych latach, które zakładają przybliżoną do obecnej proporcję form dofinansowania podczas gdy na ochronę ziemi wydatkowano niewielką kwotę. Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) lipca 2007r. stwierdził nieważność § 1 ust. 2 uchwały Zarządu Województwa (...) Nr (...) z dnia (...) maja 2007r. W uzasadnieniu wskazał, że żaden ze wskazanych w powyżej wymienionej uchwale, jak również żaden inny przepis, nie uprawniają Zarządu Województwa do odmowy przyjęcia sprawozdania finansowego Rady Nadzorczej Funduszu. Wskazany w uchwale art. 414 ust. 1 pkt 9 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska nakłada na Radę Nadzorczą Funduszu obowiązek składania do 30 kwietnia każdego roku kalendarzowego sprawozdania z działalności właściwemu wojewodzie i zarządowi województwa. Nie uprawnia natomiast Zarządu do odmowy przyjęcia sprawozdania, które zostało sporządzone i doręczone zgodnie z wymogami ustawy. Ponadto § 2 uchwały jest bezprzedmiotowy, bowiem wymóg przedstawienia informacji o działalności Funduszu wynika z zapisu art. 421 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Sejmik Województwa (...) , w imieniu którego wystąpił Marszałek. Skarżący zarzucił naruszenie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 9 lit.9 (b) i art. 421 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r, Nr 129, poz. 902 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1590 ze zm.) przez przyjęcie, że Zarząd Województwa (...) nie miał uprawnień do dokonania oceny i odmowy przyjęcia sprawozdania; art. 80 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa przez przyjęcie, że uchwała zarządu jest w części sprzeczna z prawem; art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez zastosowanie nieadekwatnego środka nadzorczego. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Wojewody (...). W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy Prawo ochrony środowiska nie zakazują podjęcia przez Zarząd uchwały, w której zdecyduje o przyjęciu lub odmowie przyjęcia sprawozdania. Zarząd ma prawo wyrazić opinię w tej sprawie i jedyną formą jest podjęcie stosownej uchwały. Przyjęcie odmiennej koncepcji oznaczałoby, że Zarząd jest jedynie zobowiązany do przyjęcia sprawozdania bez możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Podjęcie takiej uchwały mieści się w wykonywaniu zadań o charakterze wojewódzkim (art. 14 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie Województwa). Nadto Zarząd województwa zobowiązany jest do przedstawienia właściwym organom informacji o działalności Funduszu za ubiegły rok. Niezbędnym dla przygotowania takiej informacji jest ustosunkowanie się do sprawozdania składanego przez Fundusz. Uchwała w części upoważniającej Marszałka Województwa do przedstawienia ministrowi właściwemu do spraw środowiska, Sejmikowi Województwa oraz Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej informacji o działalności Funduszu jest prawidłowa bowiem Zarząd miał takie uprawnienie, gdyż marszałek organizuje prace zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego. Dalej skarżący podnosi, że organ nadzoru zastosował środek zbyt rygorystyczny, bo gdyby nawet doszło do naruszenia prawa , to owo naruszenie nie było istotne. Wówczas nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz wskazuje się, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowy problem prawny, który wymaga wyjaśnienia w związku ze skargą Sejmiku Województwa (...) , sprowadza się do tego, czy podmiot ten może wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) dotyczące działalności Zarządu Województwa. W niniejszej sprawie bowiem nadzór dotyczył uchwały Zarządu Województwa. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny nadzór nad działalnością samorządu województwa obejmuje z zasady wszystkie uchwały jego organów - sejmiku i zarządu województwa, chyba że określona uchwała zawiera wyłącznie oświadczenia woli, wywołujące jedynie skutki cywilnoprawne lub w zakresie prawa pracy, i nie posiada cech aktu z zakresu administracji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 20 lipca 2001 r, sygn. akt S.A. /Wr 1604/00). Przedmiotowa uchwała dotyczyła sfery publicznoprawnej, zatem jako taka podlegała ocenie pod kątem jej legalności przez wojewodę. Wojewoda bowiem oraz Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością samorządu województwa. Przede wszystkim powoływana ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) nie stanowi jednoznacznie jaki podmiot jest uprawniony do skarżenia aktu nadzoru do sądu administracyjnego. Art. 86 ust. 1-4 ustawy stanowi: 1. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące województwa, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. 2. Do złożenia skargi jest uprawnione województwo. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała sejmiku województwa. 2a. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały sejmiku województwa, doręczone po upływie kadencji sejmiku, uprawniony jest sejmik województwa następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego sejmiku. 3. Do złożenia skargi uprawnione jest województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednocześnie w art. 82 b ustawy mowa jest o wniesieniu skargi przez organ samorządu województwa. Organami tymi jest zaś sejmik i zarząd województwa (art. 15 powoływanej ustawy). Województwo natomiast posiada osobowość prawną, a marszałek województwa reprezentuje je na zewnątrz. Wobec takich niekonsekwencji ustawodawcy należało dokonać ustalenia jaki podmiot wniósł skargę i czy przysługuje mu legitymacja, mająca swoje źródło w przepisie prawa materialnego. Jak wynika z samej skargi została ona wniesiona przez sejmik, a zatem organ samorządu. Jednocześnie jednak podpisał ją marszałek, a zatem osoba delegowana także do reprezentacji województwa. Ponadto skarga dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego nad działaniem zarządu województwa, nie zaś sejmiku. Organy te, co należy podkreślić, posiadają swoje własne kompetencje i obowiązki, wynikające z ich charakteru w strukturze samorządu. Gdyby zatem przyjąć uprawnienie organu samorządu do zaskarżenia aktu nadzoru, podmiotem legitymowanym byłby zarząd województwa, jako, że przedmiotowa uchwała została przezeń wydana. Tak też kształtuje się orzecznictwo sądów administracyjnych, które dopuszcza możliwość wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze przez organ samorządu, jakim jest zarząd województwa, wówczas gdy nadzór dotyczy uchwały podjętej przez ten organ (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2005r. sygn. akt II S.A./Wa 1518/04 oraz NSA z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt S.A./Wr 1604/00). Tymczasem skarga została wniesiona przez Sejmik, który w ocenie sądu nie ma legitymacji do skarżenia aktu nadzoru. Wniesienie zaś skargi przez podmiot nie mający legitymacji, mogłoby skutkować jedynie oddaleniem skargi. Ponieważ jednak kwestia ta w ocenie Sądu budzi wątpliwości, i przy pewnej szerszej wykładni możliwe byłoby przyjęcie, iż skargę złożyło w istocie województwo i została ta czynność poprzedzona stosowną uchwałą Zarządu Województwa (...) (uchwała nr (...) z dnia (...) sierpnia 2007r.), Sąd rozważył skargę merytorycznie. Otóż w ocenie Sądu akt nadzoru, zaskarżony do Sądu, nie jest niezgodny z prawem. Trafnie Wojewoda uznał, że postanowienie uchwały Zarządu Województwa dotyczące odmowy przyjęcia sprawozdania jest sprzeczne z prawem. Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, po. 902 ze zm.), powołane w uchwale nr (...) z dnia (...) maja 2007r. Zarządu Województwa (...) , nie przewidują, aby organ ten w jakikolwiek sposób ustosunkowywał się do przekazanego sprawozdania. Przepisy te przewidują jedynie obowiązek składania sprawozdań przez rady nadzorcze wojewódzkich funduszy właściwemu wojewodzie i zarządowi województwa, ustalając termin do dokonania tej czynności. Norma ta jednostronnie nakłada obowiązek na konkretny podmiot, nie regulując, jakie uprawnienia bądź zobowiązania z tego tytułu ma organ, do którego takie sprawozdanie jest kierowane. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje"." (vide wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997r, sygn. akt III S.A. 534/96). Zarząd Województwa zatem mógł podjąć w zakresie swych uprawnień jedynie takie działania, które zostały w sposób pozytywny przewidziane w przepisach prawa. Zarówno zatwierdzenie, jak i odmowa zatwierdzenia sprawozdania przez Zarząd nie została przewidziana jako uprawnienie tegoż organu samorządu województwa. Zarzut skargi, że zastosowano zbyt rygorystyczny środek, bowiem nawet gdyby doszło do naruszenia prawa, to było ono nieistotne i wobec tego nie mogło odnieść takiego skutku, jak nieważność, też nie może się ostać. Powołany art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U z 1994r., Nr 124, poz. 607) stanowiąc ogólną zasadę, został przetransponowany na grunt przepisów prawa polskiego w regulacji zawartej w art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Jednocześnie jednak ustawa rygorystycznie stwierdza, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Skoro zatem organ nadzoru stwierdził nieważność części przedmiotowej uchwały, uznał, że naruszenie owo miało charakter istotny. W sytuacji gdyby natomiast odstąpił od stwierdzenia nieważności, zobowiązany byłby w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wykazać z jakich powodów uznał, iż mimo sprzeczności uchwały z prawem, odstępuje od czynności stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie.