II SA/Go 1063/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE W dniu 28 czerwca 2017 r. M.M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na J.M.. Rozpoznając powyższy wniosek Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, powołując się na art. 104 k.p.a. oraz art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. 2016. 195 – określanej dalej jako u.p.p.w.d.) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. 2016. 1518 –dalej jako r.s.t.p.) wydał decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] przyznającą M.M. świadczenie wychowawcze na dziecko J.M. w wysokości 500 zł miesięcznie w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] września 2017 r. Organ I instancji wyjaśnił, iż po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalił, że rodzina M.M. spełnia kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na J.M.. M.M. złożyła odwołanie od tej decyzji wskazując, że w dniu [...] czerwca 2017r. otrzymała od pracodawcy informację o rozwiązaniu umowy o pracę z dniem [...] listopada 2016 r. Wcześniej pobierała świadczenie wychowawcze, które jednak zostało uchylone z dniem [...] stycznia 2017 r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Dalej strona podała, że nie miała świadomości zwolnienia z pracy z dniem [...] listopada 2016 r. i nie mogła wcześnie złożyć wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, dlatego uważa, że powinna otrzymywać świadczenie wychowawcze od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 2 pkt 1-2, pkt 4, pkt 19-20, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1 – ust. 3, art. 48 ust. 1 – ust. 2 u.p.p.w.d. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Odnosząc się do wątpliwości strony podniesionych w odwołaniu w zakresie okresu na jaki zostało przyznane świadczenie wychowawcze, tj. od dnia [...] czerwca 2017r. do dnia [...] września 2017 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust.2 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego ustala się prawo do świadczenia wychowawczego, posiada data złożenia wniosku wraz z wymaganymi przez przepisy prawa załącznikami do właściwego organu realizującego świadczenia wychowawcze. Kolegium zauważyło, że organy administracji nie są uprawnione do przyznawania świadczenia za okres wcześniejszy, niż od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia wychowawczego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Zatem organ I instancji prawidłowo orzekł o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] września 2017 r., począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.M. zarzuciła nierozpoznanie istoty sprawy poprzez pominięcie dowodu w postaci świadectwa pracy potwierdzającego fakt rozwiązania ze skarżącą stosunku pracy z dniem [...] października 2016 r., a w ślad za powyższym rozpoznanie sprawy w niewłaściwym trybie, a mianowicie potraktowanie wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. jako nowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, a nie jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Naczelnika Wydział Świadczeń Rodzinnych w przedmiocie uchylenia w całości z dniem [...] stycznia 2017 r. decyzji nr [...] i w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 k.p.a. w związku z art. 28 u.p.p.w.d. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie jej w błąd w zakresie środków zaskarżenia przysługujących skarżącej od wyżej wymienionej decyzji poprzez wskazanie na prawo do wniesienia w terminie 14 dni sprzeciwu od decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, a więc wbrew dyspozycji art. 64a p.p.s.a. W konsekwencji doszło do naruszenia art 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz wbrew zasadzie pogłębiana zaufania obywatela do państwa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze oraz uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżącej złożenie w czerwcu 2017 r. świadectwa pracy otrzymanego w dniu [...] czerwca 2016 r., które potwierdziło fakt utraty dochodu od dnia [...].11.2016 r. wypełniło przesłankę z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. determinująca wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...]. Ponadto skarżąca podkreśliła, że od pracowników organu uzyskała, iż złożenie dokumentu będzie skutkowało wyrównaniem świadczenia. Powyższe oznacza, że organ znał jej intencję w zakresie uzyskania świadczenia wychowawczego od daty faktycznej utraty dochodu, a mimo to wbrew art. 147 k.p.a nie wznowił z urzędu postępowania zakończonego decyzją uchylającą prawo do świadczenia za okres od [...].06.2016 r. do [...].09.2017 r. oraz błędnie pouczono skarżącą o przysługujących w związku z powyższym uprawnieniach do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, doprowadzając tym samym do utraty terminu do złożenia takiego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed organami administracyjnymi, obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy, czy pisma, nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania, ani ich rozpoznanie w oderwaniu od istoty sprawy lub pisma, czy w oderwaniu od rzeczywistych intencji strony. Innymi słowy, znaczenie ma istota pisma, warstwa merytoryczna żądania strony, a nie jego oznaczenie (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95, OTK 1996, nr 6, poz. 52, uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09). Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania tytuł pisma nie ma decydującego znaczenia. Istotna jest natomiast ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje zatem strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10; z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/09; z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1296/05). Wskazać w tym kontekście należy na powołany w skardze przepis art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji czuwania nad słusznym interesem strony przejawia się także w tym, że nawet w sytuacji, gdy sformułowane przez stronę żądanie podjęcia przez organ określonego działania wyrażone zostało w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości co do jej intencji, organ powinien dostosować podejmowane przez siebie czynności do etapu toczącego się postępowania administracyjnego i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych, nawet jeżeli miałoby to prowadzić do odmiennej kwalifikacji prawnej pisma wniesionego przez stronę. Należy podkreślić za orzecznictwem NSA, że zadaniem organu jest prawidłowa kwalifikacja prawna wniosków wnoszonych przez strony, dopuszczalnych na danym etapie prowadzonego postępowania. Organ administracji powinien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela (por. np. wyroki NSa z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 286/14, z dnia 3 marca 2017r., I OSK 1303/15). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż tak rozumianym obowiązkom wynikającym z art. 9 k.p.a. organy orzekające w niniejszej sprawie, w szczególności organ II instancji, nie uczyniły zadość. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 16 czerwca 2017 r. złożyła do organu I instancji świadectwo pracy za okres do [...] października 2016 r., a następnie w związku ze złożonym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca w dniu 14 lipca 2017 r. złożyła oświadczenie, w którym podała, iż jej sytuacja dochodowa zmieniła się w kwestii utraty dochodu co dokumentuje świadectwo pracy do [...] października 2016 r., które otrzymała od pracodawcy w dniu [...] czerwca 2017 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca jednoznacznie wskazała, że powinna otrzymywać świadczenie wychowawcze od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Wcześniej bowiem pobierała świadczenie wychowawcze, które jednak zostało uchylone z dniem [...] stycznia 2017 r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W dniu [...] czerwca 2017 r. otrzymała od pracodawcy informację o rozwiązaniu umowy o pracę z dniem [...] listopada 2016 r., a ponieważ nie miała świadomości zwolnienia z pracy z dniem [...] listopada 2016 r. nie mogła wcześniej złożyć wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Taki przebieg postępowania, a w szczególności konsekwentne powoływanie się przez skarżącą na nowy dowód w postaci świadectwa pracy otrzymanego przez nią [...] czerwca 2017 r. i żądanie przyznania świadczenia wychowawczego od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. pozwala stwierdzić, iż organ II instancji winien dostrzec, że skarżącej w istocie chodzić mogło o wznowienie postępowania w sprawie, w której uchylono decyzję o przyznaniu jej zasiłku wychowawczego. Co prawda skarżąca takiego wniosku nie złożyła, jednak jej kolejne czynności mogły sugerować żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie uchylenia w całości z dniem [...] stycznia 2017 r. decyzji nr [...]. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy należy w zasadzie do właściwości organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc w przypadku postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], przeprowadzenia takiego postępowania należałoby do SKO, które wydało decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie, znając treść odwołania skarżącej i podnoszone przez nią okoliczności. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien był w trybie przywołanego wyżej art. 9 k.p.a. wyjaśnić jakie były rzeczywiste intencje skarżącej składającej wniosek z [...] czerwca 2017 r., udzielając jej przy tym, tak jak była o tym mowa wyżej, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosła ona szkody na skutek nieznajomości prawa. Realizacja zasady informowania w postępowaniu administracyjnym jest bowiem, jak wskazano wyżej, uwarunkowana okolicznościami indywidualnej sprawy. Zaniechanie przez organ czynności w tym zakresie można rozpatrywać nie tylko z perspektywy naruszenia zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a., ale również zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianej w art. 8 k.p.a., co zostało trafnie podniesione w skardze. W tym miejscu powołać należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 41/10, iż naruszenie obowiązku informacyjnego strony jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany do oceny tego, czy skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania (niezależnie od tego jak został przez nią określony), a jeżeli tak, to czy dochowany został termin do wniesienia takiego wniosku. ----------------------- «