II OSK 3679/19

SENTENCJA Dnia 9 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 57/19 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 57/19, oddalił skargę obywatela Iranu R. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] listopada 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zobowiązania skarżącego do powrotu z powodu stwierdzenia, że wobec skarżącego obowiązuje decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] grudnia 2007 r. o odmowie nadania skarżącemu statusu uchodźcy i nakazaniu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie istotnego elementu skargi jakim był wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i nieodniesienie się do tego wniosku. Naruszenie art. 163 § 2 p.p.s.a. przez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego postanowienia z [...] marca 2019 r. wydanego na posiedzeniu niejawnym. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach "poprzez oddalenie skargi, niewłaściwie zastosowanie przepisu (niezastosowanie) podczas gdy na organie spoczywał obowiązek podjęcia odrębnego postępowania gdyż wyszły na jaw okoliczności, po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu związane z brzmieniem w art. 348 lub art. 351 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach". Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że w toku postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu, wszczętego 9 sierpnia 2017 r. przez Komendanta Placówki Straży Granicznej [...], skarżący złożył wniosek o udzielenie mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. Wniosek z 28 listopada 2017 r., który dotyczył wszczęcia tego postępowania, został dołączony do akt sprawy w postępowaniu odwoławczym. Mimo tego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazany wniosek powinien być poddany ocenie przez "właściwy organ tj. komendanta Straży Granicznej". Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że wniosek o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych ma istotne znaczenie dla sprawy dotyczącej zobowiązania skarżącego do powrotu, jednakże błędnie oddalił skargę. Tym samym – jak wywiedziono - doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Uzasadniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i wskazać Komendantowi Placówki Straży Granicznej [...], iż organ ten powinien zawiesić postępowanie w sprawie zobowiązania skarżącego do powrotu do czasu rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono też, że treść art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wskazuje, iż są sytuacje, w których organ administracji w odrębnym postępowaniu zobowiązany jest wobec wyjścia na jaw okoliczności, o których mowa w art. 348 lub art. 361 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach "rozważyć możliwość wzruszenia decyzji i w sytuacji ich wystąpienia", zgodnie z art. 356 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, orzec o zezwoleniu na pobyt ze względów humanitarnych. W związku z tym skarżący zakwestionował stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, według którego "(f)akt wcześniejszego rozstrzygnięcia jest okolicznością powodującą, że sprawa w danym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy te nie mają podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia". Zdaniem skarżącego wyjście na jaw okoliczności, o których mowa w art. 356 ustawy o cudzoziemcach, "zawsze będzie wywoływać konieczność weryfikacji wcześniejszego rozstrzygnięcia – decyzji ostatecznej zobowiązującej cudzoziemca do powrotu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący przebywa w Polsce od 2006 r. oraz że decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] grudnia 2007 r. nadal obowiązuje. Jednakże, jak wywiedziono, "z uwagi na zmiany przepisów prawa materialnego dotyczącego cudzoziemców i upływ czasu, nie powinna przeciwdziałać nawiązaniu nowego stosunku administracyjnego". Uzasadniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Twierdził też, że postanowienie Sądu pierwszej instancji z 6 marca 2019 r., którym oddalono wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie zostało ogłoszone na rozprawie oraz nigdy nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do treści tego postanowienia i wniesienie na nie zażalenia. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroki i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia. Złożono też wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 356 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) zauważyć należy, że z przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w istocie powołuje się na art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi się zaś, że jeżeli okoliczność, o której mowa w art. 348 lub art. 351 pkt 1 lub 2 powołanej ustawy, wyszła na jaw po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu z urzędu wszczyna się odrębne postępowanie. Przepis ten umożliwia m.in. ocenę, dokonywaną z urzędu, a więc bez wniosku cudzoziemca, czy nie zachodzą podstawy do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Jego zastosowanie nie jest więc konieczne, gdy cudzoziemiec sam złoży po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu go do powrotu wniosek o udzielenie mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Zwrócić bowiem należy uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, zgodnie z art. 330 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie wykonuje się, gdy wobec cudzoziemca toczy się postępowanie w sprawie udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Po drugie, skoro z art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że organ administracji ma obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, gdy po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu wyjdą na jaw okoliczności, o których mowa w art. 348 ustawy o cudzoziemcach, to tym bardziej właściwy organ ma obowiązek wszcząć takie postępowanie, gdy zażąda tego cudzoziemiec, twierdząc, że takie okoliczności zachodzą. Ze wskazanych powodów powołany w przytoczonej podstawie kasacyjnej art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie stał na przeszkodzie umorzeniu postępowania w sprawie zobowiązania skarżącego do powrotu. Mimo umorzenia zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzją postępowania w sprawie zobowiązania skarżącego do powrotu, kwestia udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych będzie rozważana w postępowaniu wszczętym jego wnioskiem z 28 listopada 2017 r. Powyższe oznacza, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zobowiązania skarżącego do powrotu. Zauważyć też należy, że to postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu zostało umorzone, a więc można powiedzieć, że doszło do dalej idącego skutku niż zawieszenie postępowania. Zawieszenie postępowania powoduje wstrzymanie jego biegu, zaś umorzenie postępowania kończy to postępowanie. Wniesienie przez skarżącego skargi od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zobowiązania skarżącego do powrotu nie jest do końca zrozumiałe. Być może skarżący obawia się, że skoro postępowanie w sprawie zobowiązania go do powrotu zostało umorzone, to nie będzie rozstrzygana kwestia udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych (takie uzasadnienie wniesienia skargi wynika z zażalenia skarżącego na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji). Jest bowiem zasadą, wynikającą z art. 356 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, że w sprawie o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu ocenia się, czy nie zachodzą podstawy do udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany. Jednakże z art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że ocena, czy zachodzą przesłanki do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych może być dokonywana także po tym, jak decyzja o zobowiązaniu do powrotu stanie się ostateczna, przy czym – jak już powiedziano – ocena taka musi być także dokonana, gdy cudzoziemiec o to wniesie. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył 28 listopada 2017 r. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych, a więc ocena w tym zakresie zostanie dokonana. Będzie ona dokonywana po tym jak decyzja o zobowiązaniu skarżącego do powrotu stała się ostateczna, przy czym chodzi o decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] grudnia 2007 r. o odmowie nadania skarżącemu statusu uchodźcy i nakazaniu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która – jak wynika z art. 508 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach – jest równoważna decyzji o zobowiązaniu do powrotu. W rozpoznawanej sprawie nie było więc potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie zobowiązania skarżącego do powrotu, zarówno z tego powodu, że skarżący został już zobowiązany do powrotu wciąż obowiązującą decyzją z [...] grudnia 2007 r., jak i z tego powodu, że interesy skarżącego w zakresie ewentualnego udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych są chronione, gdyż złożył wniosek w tym przedmiocie, który będzie musiał być rozpoznany. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, nie są zasadne. Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 163 § 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że dotyczą one wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uchybienia w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ponadto już po wniesieniu skargi kasacyjnej postanowienie Sądu pierwszej instancji z 6 marca 2019 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego, który wniósł na to postanowienie zażalenie. Zażalenie to zostało oddalone przez NSA postanowieniem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OZ 1108/19. Wskazane podstawy kasacyjne nie są więc zasadne. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Odnosząc się do wniosku o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia NSA wskazuje, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek taki rozpoznaje wojewódzki sąd administracyjny. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe, uwzględniając obie instancje, trwa już 2 lata. Rozpoznając skargę kasacyjną NSA próbował rozpoznać sprawę na rozprawie 3 grudnia 2020 r. jednakże rozprawa została odwołana z uwagi na rozszerzenie zakresu ograniczeń związanych z epidemią COVID-19, które to ograniczenia zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758 ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem strony do jawnego rozpoznania jej sprawy, a jej prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.