I OSK 4341/18

SENTENCJA Dnia 20 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 1/18 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie nabycia części udziału leżącego w ciągu drogi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. K. na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 1/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga T.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M., pełniącego rolę zarządcy drogi publicznej w O., oznaczonej w § 4 ust.6 lit. r uchwały nr [..] Rady Miejskiej w M. z dnia [..] kwietnia 2007 r. symbolem 3KDD. Bezczynność miała, zdaniem skarżącego, polegać na niewykonywaniu od ponad dziesięciu lat, tj. od momentu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. - czynności nakazanej prawem – obowiązku, który stał się wymagalny po dniu 25 kwietnia 2017 r., a wynika z art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. nabycia 5/8 części udziału w trzydziestometrowym odcinku leżącym w ciągu drogi [..] w połowie jej przebiegu, a usytuowanym na działce nr [..] w O., aktualnie nieprzejezdnym, którego nabycie, a następnie wykonanie brakującego fragmentu drogi publicznej, pozwoli Burmistrzowi Miasta i Gminy w M. na przywrócenie stanu zgodnego z prawem, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na podjęcie czynności prawnych i faktycznych związanych z inwestycją zrealizowaną w dniu 25 kwietnia 2017 r. w O. pod nazwą "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie M. - część 2 nr [..]". Wskutek tej inwestycji powstał ciąg drogowy niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O., naruszający prawa osób trzecich, w tym interes skarżącego, będącego mieszkańcem - właścicielem nieruchomości przylegającej do drogi [..]. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w zarządzie Burmistrza Miasta i Gminy M. Gmina M. jest jedynie współwłaścicielem tego gruntu w 3/8 części. Bezspornym także jest, że nieruchomość została przeznaczona w uchwale nr [..] pod teren drogi publicznej - drogi dojazdowej. Sporne w sprawie jest, czy Burmistrz Miasta i Gminy M. miał obowiązek wykupu nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [..], położoną w O. w celu jej przeznaczenia pod realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Sądu, brak jest w obowiązującym porządku prawnym przepisów, które formułowałyby wobec organów gminnych obowiązek wykupu działki i przeznaczenia jej pod realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994), dalej u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Pod pojęciem zaspokajania zbiorowych potrzeb należy rozumieć również sprawy dróg gminnych. W ocenie Sądu I instancji z przepisu tego nie wynika uprawnienie do żądania wybudowania określonej drogi lub wykupienia określonej nieruchomości w celu wybudowania takiej drogi lub uczynienia z niej drogi zapewniającej komunikację z siecią dróg publicznych. Gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych i tworzenia, poszerzania czy opracowywania nowej sieci komunikacji drogowej. Z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy nie wynika obowiązek gminy zapewnienia dojazdu do działek prywatnych w terminie, miejscu i sposobie preferowanym przez skarżącego. A zatem nałożenie przez powołane przepisy na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy ani żadnego innego podmiotu, uprawnienia, na podstawie którego przysługiwałoby mu żądanie budowy przez gminę drogi lub zapewnienie dojazdu do konkretnej działki. Rację ma, zdaniem Sądu, organ stojący na stanowisku, że miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego - jako akt prawa miejscowego - nie rodzi bezwzględnego obowiązku podejmowania działań w celu jego realizacji. Wyznacza jedynie granice, w jakich możliwe jest zagospodarowanie gruntów. W ocenie Sądu przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222), zgodnie z którym zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, również nie formułuje obowiązku zapewnienia dostępu do dróg publicznych istniejącym działkom, a jedynie wskazuje, że sporządza się plan rozwoju sieci drogowej. Ustawodawca nie sformułował w tym przepisie obowiązku zapewnienia dojazdów do dróg publicznych istniejącym działkom, co wskazuje, że nie jest to obowiązek organu, ale możliwość, która pozostaje w granicach swobody decyzji organów gminy odnośnie warunków rozwoju społeczności lokalnej, w tym jej drogowego skomunikowania. Sąd wskazał, że gmina może nabywać nieruchomości lub dokonywać ich zamiany na realizację celów publicznych, na realizację zadań własnych i zleconych z uwagi na konieczność realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żadne normy prawne nie formułują jednak wobec organów gminnych obowiązku nabywania określonych nieruchomości celem zapewnienia dojazdu działkom prywatnym. Brak jest prawnego obowiązku realizacji przez organ gminy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozumianego jako nakaz bezwzględnego wykonywania inwestycji dopuszczonych do realizacji zgodnie z postanowieniami tego planu. Sąd stwierdził, że żądanie nabycia 5/8 części udziału w trzydziestometrowym odcinku leżącym w ciągu drogi [..] nie spowodowało, aby organy samorządowe obowiązane były przepisami prawa do wydania któregoś z aktów lub dokonania czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W konsekwencji nierozpoznanie wniosku skarżącego w formie decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności o charakterze władczym, nie mogło stanowić przedmiotu bezczynności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie a) wskutek uznania przez Sąd I instancji, że sprawa dotyczy li tylko bezczynności organu w nabyciu 5/8 udziału w drodze mającej charakter drogi publicznej, co jak dowiódł skarżący w toku postępowania, nie jest konieczne dla zgodnego z prawem dokończenia inwestycji budowy drogi publicznej oznaczonej symbolem 3 KDD, b) w zakresie nierozpatrzenia zarzutu opisanego w pkt 2 skargi oraz wniosków opisanych w pkt 1- 3 skargi, które to zarzuty i wnioski korespondują z dyspozycją przepisu art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, co w konsekwencji powinno doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia, czy wykonana inwestycja z 25 kwietnia 2017 r. jest zgodna lub nie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przez to, czy narusza prawa osób trzecich, II. naruszenie przepisów postępowania: - art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. przez jego zastosowanie uznawszy, że niniejszą sprawę należy rozpatrzyć w kategoriach bezczynności organu, mimo że w wyniku właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej należało zastosować środek określony w art. 3 § 3 p.p.s.a., - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu do argumentów podniesionych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2018 r. (data doręczenia do WSA w Krakowie – 21 lutego 2018 r.), co więcej braku odnotowania w uzasadnieniu wyroku o samym fakcie złożenia w/w pisma procesowego, co mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwia to skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając go możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji polegający na stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [..] leżąca w ciągu drogi publicznej 3 KDD w O.. nie znajduje się w zarządzie organu, mimo że przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że prawo własności działek drogowych pod planowane drogi publiczne przechodzi na właściwe podmioty – gmina, powiat, województwo, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 115 § 1 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 18 lutego 2018 r. o przeprowadzenie mediacji w niniejszej sprawie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 32 p.p.s.a. przez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu jako strony Wojewody M. jako organu nadzoru, mimo że skarżący w skardze wskazał go jako stronę zgodnie z art. 101 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 17 września 2018 r. skarżący zawarł oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Burmistrz Miasta i Gminy M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, podstawami skargi kasacyjnej mogą być zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach, a przynajmniej tak uznała w treści skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzut naruszenia przepisu art. 101 a u.s.g. nie mógł okazać się zasadny. W pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, iż zarzut ten jest sprecyzowany w sposób nie w pełni poprawny. W razie podziału artykułu na mniejsze jednostki redakcyjne, skarżący kasacyjnie powinien wskazać przepis ujęty w konkretny paragraf, ustęp, literę albo tiret, na którym opiera swój zarzut. Artykuł 101a u.s.g. składa się z dwóch ustępów. Oba ustępy zawierają dwa przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Analiza treści skargi kasacyjnej pozwala jednak ustalić, iż skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 101 a ust. 1 u.s.g. przez jego niezastosowanie, a zastosowanie w to miejsce przepisu art. 149 p.p.s.a. Wskazać dalej należy, iż zarzut ten został sformułowany w sposób niekompletny. Zarówno przepis art. 101 a u.s.g., jak i przepisy art. 149 § 1 p.p.s.a. za przedmiot regulacji czynią bezczynność organu (art. 149 § 1 p.p.s.a. dodatkowo jeszcze przewlekłe prowadzenie postępowania). Podstawą prawną wniesienia skargi do sądu na bezczynności organu gminy w zakresie wydania uchwały lub zarządzenia jest przepis art. 101 a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a znajduje zaś zastosowanie w przypadku bezczynności organu w odniesieniu do działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Chodzi tu o bezczynność w zakresie wydania decyzji administracyjnej, postanowień wskazanych w ustawie oraz innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 101 a u.s.g. okazał się nieskuteczny, gdyż przepis ten, podobnie jak art. 149 § 1 p.p.s.a., ma charakter blankietowy w tym sensie, iż stwierdzenie bezczynności jest możliwe tylko w tych przypadkach, w których obowiązuje przepis prawa materialnego lub przepis kompetencyjny, który nakazuje organowi podjęcie określonego w treści tego przepisu działania. Przepisom takim towarzyszyć musi także przepis określający prawną formę działania organu administracji w tych przypadkach. W zależności od rodzaju formy działania administracji podstawą zaskarżenia bezczynności organu będzie przepis art. 101 a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., bądź przepis art. 149 § 1 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia jednego z tych przepisów powinien być połączony z powołaniem się na naruszenie innego przepisu materialnoprawnego lub kompetencyjnego, z którego wynika obowiązek działania gminy w określonej prawnej formie. Powinnością skarżącego kasacyjnie było tym samym wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów, które nakładałyby na organ gminy obowiązek wykupu udziału w działce nr [..] w O. i przeznaczenia jej pod realizację drogi publicznej. Tylko w przypadku obowiązywania przepisu prawa, który nakazywałby organowi podjęcie tego typu działań, zachodzić może stan bezczynności organu, jeśliby organ tych działań nie podjął. Strona skarżąca kasacyjnie nie określiła tych przepisów w skardze kasacyjnej. Brak w tym zakresie oznacza, iż zarzut kasacyjny sformułowany został w sposób niepoprawny i tym samym nieskuteczny. Z tych też względów nie jest możliwe dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 101 a u.s.g. i czy w to miejsce winien był zostać zastosowany przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, iż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające głównie z art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut ten nie znajduje podstaw do jego uwzględnienia. Podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania mające miejsce w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej ma obowiązek określenia konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej oraz wpływu naruszeń na wynik postępowania. Nie chodzi w tym przypadku o udowodnienie, czyli wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy konkretnym naruszeniem przepisów procesowych na treść wydanego w sprawie wyroku, a jedynie o przytoczenie argumentów wskazujących, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z obowiązku tego skarżący kasacyjnie się nie wywiązał. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 -4 p.p.s.a. i uznanie, że sprawę należy rozpatrzyć w kategoriach bezczynności organu, zamiast zastosować środek określony w art. 3 § 3 p.p.s.a. Zarzut ten jest nieuzasadniony ze względu na okoliczności, na które Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił już uwagę powyżej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Zauważyć także należy, iż zarzut braku odniesienia się do argumentów podniesionych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 18 lutego 2018 r. jest na tyle ogólny, iż nie jest możliwe odniesienie się merytoryczne do niego. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, do którego argumentu tego pisma nie odniósł się Sąd I instancji. Nie ma natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ani nie jest nowym argumentem w sprawie okoliczność współwłasności spornej nieruchomości po stronie gminy. Za pomocą przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut ten został zaś podniesiony w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, że sporna działka nie znajduje się w zarządzie gminy wbrew art. 98 ust. 1 u.g.n. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł okazać się skuteczny, gdyż wojewódzki sąd administracyjny wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044) oraz wskazał i wyjaśnił podstawę prawną wyroku. Kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji w sprawie ze skargi na bezczynność organu następuje przez postawienie zarzutu naruszenia innych przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 115 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie nakłada na sąd obowiązku przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, nawet w przypadku jego zgłoszenia przez zainteresowaną stronę postępowania. O jego uwzględnieniu decyduje przewodniczący lub sędzia sprawozdawca, jeśli uzna potrzebę przeprowadzenia takiego postępowania. Potrzeba taka zachodzi wtedy, gdy postępowanie mediacyjne może doprowadzić do wyjaśnienia lub rozważenia okoliczności faktycznych sprawy oraz przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa. Chodzi więc o takie przypadki, w których postępowanie mediacyjne doprowadzi do przyjęcia ustaleń satysfakcjonujących obie strony i skutkujących w konsekwencji bezprzedmiotowością sprawy zawisłej przed sądem. W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż stopień skonfliktowania stron nie pozwoli im na wypracowanie takich ustaleń, które zakończyłyby toczący się spór. Skierowanie sprawy do mediacji zakończyłoby się tym samym najpewniej niepowodzeniem. Decyzja Sądu I instancji była więc prawidłowa, a tym samym nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 115 § 1 p.p.s.a. Nie został także naruszony przepis art. 32 p.p.s.a., zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zawartość normatywna art. 32 p.p.s.a. sprowadza się do określenia stron postępowania sądowoadministracyjnego i eksplikacji zasady kontradyktoryjności tego postępowania. Nie jest tym samym możliwe naruszenie tego przepisu przez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu jako strony określonego organu, w tym przypadku Wojewody M. Nie reguluje on kwestii dopuszczania do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a jedynie określa, kto jest stroną tego postępowania. Stronami tego postępowania byli skarżący oraz Gmina M. reprezentowana przez swojego Burmistrza, której skarżący zarzucił bezczynność w zakresie nabycia udziału 3/8 działki nr [..] w O. Zauważyć także należy, iż organ nadzoru nie jest stroną tego postępowania, gdyż zarzut bezczynności dotyczy Gminy M. Stąd też zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony W związku z powyższym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.