II SA/Kr 1082/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania po wznowieniu skargę oddala. UZASADNIENIE Uzasadnienie: Decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. ([...]) Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wjazdu, drogi dojazdowej, chodnika, placu manewrowego i odwodnienia terenu na części działek nr: [...], [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie w zakresie budowy wjazdu na części działki nr: [...] obr. [...]. Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu 3 września 2015 r.) S. B. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postepowania zakończonego decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. Podał, że jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] przylegającej do działki nr [...] sąsiadującej z zamierzeniem inwestycyjnym, dla którego zostały wydane warunki zabudowy, winien być więc uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. Jak podał, analizie poddano wyłącznie intensywną zabudowę wielorodzinną z wykluczeniem niskiej wolnostojącej zabudowy jednorodzinnej w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, w tym m. in nieruchomości wnioskującego o wznowienie. Wyjaśnił, że o fakcie realizacji inwestycji dowiedział się w dniu 3 sierpnia 2015 r. w momencie umieszczenia przez inwestora na ogrodzeniu nieruchomości tablicy informacyjnej, z której wynikało, że inwestycja realizowana jest na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r. ([...]) Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 10 stycznia 2014 r. Decyzją z dnia 23 maja 2018 r. ([...]) na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 w związku z art. 147 kpa Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. Organ administracji zacytował treść przepisu art. 28 kpa i podał, co następuje: W sprawie ustalenia warunków zabudowy interes prawny przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętej granicami wniosku. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, ale po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. S. B., właściciel działki nr [...], nie był stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wjazdu, drogi dojazdowej, chodnika, placu manewrowego i odwodnienia na działce nr [...], [...], [...], [...], obr. [...], przy ul. [...] w K.. Działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Odległość terenu objętego wnioskiem pod budowę zjazdu, drogi dojazdowej, chodnika, placu manewrowego i odwodnienia od terenu nieruchomości, w skład której wchodzi działka ewidencyjna nr [...] wynosi min. 16 m. Planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr [...], a więc nie ma wpływu na prawa i obowiązki właściciela tej nieruchomości. S. B. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10 stycznia 2014 r., a co za tym idzie, nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 147 kpa. Wniosek o wznowienie nie został bowiem złożony przez osobę, która była lub powinna być stroną przedmiotowego postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. B.. Decyzją z dnia 5 czerwca 2019 r. ([...]) na podstawie art. 145§1 pkt 4 kpa, art. 105 §1 kpa w zw. z art. 149 §2 kpa i 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniono, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, jeśli znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także, w niektórych sytuacjach, również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści art. 1 ust. 1 -2 i art. 6 ust. 2 upzp oraz w przepisach prawa cywilnego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie przyjął, że obszar oddziaływania planowanego zamierzenia nie zamyka się w granicach terenu inwestycji, ale rozciąga się także na nieruchomości sąsiednie. Działka nr [...] nie graniczy jednakże bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Odległość terenu objętego wnioskiem pod budowę zjazdu, drogi dojazdowej, chodnika, placu manewrowego i odwodnienia od terenu nieruchomości, w skład której wchodzi działka ewidencyjna nr [...], wynosi min. 16 m. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie będzie oddziaływać negatywnie na działkę nr [...], której właścicielem jest wnioskujący o wznowienie. Planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania przedmiotowej działki, a więc nie ma wpływu na prawa i obowiązki właściciela tej nieruchomości. Na powyższą decyzję S. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - 138 § 2 kpa w zw. art. 7, 77 i 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I Instancji, pomimo nieprzeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego, w zakresie określenia obszaru oddziaływania inwestycji i tym samym stron postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy; - art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie jej kontroli, w szczególności ustalenie na podstawie jakich dowodów ustalono obszar oddziaływania inwestycji; - art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia ku temu przesłanek w związku z prowadzeniem postępowania bez udziału skarżącego, który bez własnej winy nie brał w nim udziału, a decyzja jest rażąco sprzeczna z prawem; - art. 28 ust. 2 prawa budowalnego (dalej: "PB") poprzez błędne określenie stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organy i uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, z uwagi na fakt, że inwestycja nie powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki [...] będącej własnością skarżącego; - art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewykonanie poprawnej oceny analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a z ostrożności procesowej wadliwe ustalenie obszaru dla celów tej analizy. W uzasadnieniu skargi Skarżący opisał przebieg postępowania poprzedzający wydanie decyzji z dnia 10 stycznia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Podniósł, że na terenie inwestycji wskazanej w decyzji z dnia 10 stycznia 2014 r. (wjazdu i drogi dojazdowej na działce [...]) została zlokalizowana stacja transformatorowa, (której obszar oddziaływania wg. przepisów szczególnych sięga nawet poza działkę skarżącego), co ukazuje, w jaki sposób działa Inwestor w niniejszej sprawie - uzyskując decyzję o warunkach zabudowy w taki sposób, aby zniwelować krąg zainteresowanych, aby następnie samowolnie zmienić zagospodarowanie terenu. Inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji nr [...] będącej obiektem liniowym (w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 3a prawa budowlanego), który to będzie dojazdem do wielorodzinnego budynku mieszkalnego (ponad 96 lokali mieszkalnych) z częścią usługową i garażami podziemnymi oraz bezpośrednim połączeniem ul. [...] i ul. [...]. Takie określenie faktycznego przeznaczenia inwestycji sprawia, że obszar oddziaływania obiektu znacząco się rozszerza. Inwestycja wpływa bowiem nie tylko na komunikację w rejonie: na dojazd do okolicznych działek, sposób parkowania samochodów, ale z uwagi na to, że stanowi połączenie ul. [...] i [...] również wpływa na bezpieczeństwo mieszkańców działek przez wzmożenie komunikacji w okolicy. Zabudowa drogi, chodnika i placu manewrowego oraz utwardzenie gruntu może również potencjalnie naruszać istniejące stosunki wodnoprawne, gdyż wody opadowe będą gromadzić się m.in. na nieruchomości skarżącego, co może powodować jej podtapianie. Zmiana stosunków wodnoprawnych będzie również oddziaływać na okoliczną roślinność. Skarżący podniósł nadto, że z uwagi na zabudowę przede wszystkim jednorodzinną w okolicy lokalizacja Inwestycji nr [...] będzie powodować także duże immisje na działki sąsiednie - w zakresie hałasu i spalin, co będzie znaczącym obciążeniem tych działek, które wcześniej znajdowały się w cichej i spokojnej okolicy. Inwestycja nr [...] ma bezpośredni wpływ na sieć wodno-kanalizacyjną i energetyczną w okolicy. Odnosząc się do odległości od granicy działki skarżącego od Inwestycji nr [...], wskazał, że lokalizacja drogi dojazdowej (z miejscami do parkowania) w odległości mniejszej niż wynikające z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 19 i 20 rozporządzenia) może uniemożliwiać chociażby zmianę sposobu zagospodarowania terenu skarżącego przez zmianę np. przeznaczenia zabudowy. Działka skarżącego, pomimo że nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem Inwestycji nr [...] to z uwagi na stopień uciążliwości tej inwestycji znajduje się w obszarze jej oddziaływania. Skarżący zarzucił nadto, że Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy "wjazdu" do nieruchomości, który ma się znajdować na nieruchomości [...] i być połączony z drogą publiczną (ul. [...]) znajdującą się na działce [...]. Tymczasem przepisy prawa nie posługują się określeniem "wjazdu" na drogę publiczną. Organy rozpoznające sprawę w ogóle nie odniosły się do przepisów ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza nie zwróciły uwagi, czy są wymagane dodatkowe wymogi lokalizacji tej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego wpłynęło pismo uczestnika zawierające informację, że S. B. w dniu 7 września 2018 r. sprzedał swoją nieruchomość, na dowód czego przedstawiono wypis z księgi wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ujawniona i wykazana w toku postępowania sądowego okoliczność zbycia przez skarżącego nieruchomości nie zwalnia Sądu od merytorycznego rozpoznania skargi. Bezpośrednim adresatem zaskarżonej decyzji jest skarżący, nie jest zatem możliwe odmówienie mu interesu prawnego we wniesieniu i rozpoznaniu skargi (art. 50 § 1 ppsa). W sprawie istotne jest to, że skarżący pozostawał właścicielem działki nr [...] w dacie ostateczności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd podziela w całości poczynione na tle tego przepisu rozważania organu odwoławczego odnoszące się do istoty interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, warunkującego uzyskanie przymiotu strony tego postępowania. W szczególności organ prawidłowo wskazał, że interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, realny i aktualny. Dla wykazania interesu prawnego konieczne jest więc ustalenie takiej relacji między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, w której zastosowanie tej normy wpłynie na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes ten powinien przy tym znajdować potwierdzenie w stanie faktycznym, który uzasadnia zastosowanie danej normy prawa materialnego. Prawidłowo też organ wskazał, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, jeśli znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także, w niektórych sytuacjach, również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści art. 1 ust. 1 -2 i art. 6 ust. 2 upzp oraz w przepisach prawa cywilnego. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, organ zasadnie przyjął, że obszar oddziaływania planowanego zamierzenia nie obejmuje działki nr [...]. Ocena ta nie wymaga, jak chce tego skarżący, przeprowadzania pogłębionego postępowania wyjaśniającego. Przy uwzględnieniu charakteru inwestycji, dla której ustalono warunki i jej odległość od działki nr [...] ( min. 16 m) stwierdzenie, że akceptacja dla lokalizacji inwestycji nie wpłynie na sytuację prawną skarżącego, a sama inwestycja nie spowoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania przedmiotowej działki, a więc nie ma wpływu na prawa i obowiązki właściciela tej nieruchomości, jest oczywiste. Zastrzec przy tym należy, że ocena ta odnosi się wyłącznie do inwestycji objętej wnioskiem i potem ostateczną decyzją, a nie do późniejszych decyzji o pozwoleniu na budowę czy też do zachowań inwestora związanych z realizacją tej inwestycji. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być badana zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi i przepisami regulującymi odległości miejsc postojowych od budynków mieszkalnych. Organ wydający taką decyzję nie jest też uprawniony do nadzoru nad przebiegiem realizacji inwestycji. Jest oczywiste, że sama realizacja, jak i też późniejsza eksploatacja inwestycji mogą dla właściciela nieruchomości [...] stanowić pewne uciążliwości, a wartość samej nieruchomości może ulec obniżeniu. Utożsamianie takich skutków decyzji z interesem prawnym nie jest jednak uprawnione. Jak wyżej wskazywano interes prawny ma mieć charakter bezpośredni i aktualny i musi mieć związek z sytuacją prawną, a nie faktyczną danego podmiotu. Stwierdzić należy, że szeroko opisane w skardze okoliczności, które nastąpić miały po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mają związek z faktycznym, a nie prawnym interesem skarżącego. Dlatego organ słusznie przyjął, że przyjęcie istnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie jest możliwe. Podobnie za prawidłową uznać należy wypowiedź organu co do zgłoszonej już w toku postępowania podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przywołanie bowiem w skardze okoliczności, które miały stanowić następstwo decyzji zaskarżonej nie są "nowymi okolicznościami faktycznymi istniejącymi w dniu wydania decyzji, nieznanymi organowi, który wydał decyzję". Stwierdzenie braku podstawy wznowieniowej oznacza, że odnoszące się do meritum sprawy zarzuty podnoszone przez wnioskującego wznowienie, nie podlegają badaniu. Uwagę tę należy odnieść do przedstawionych także w skardze zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewykonanie poprawnej oceny analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz wadliwego ustalenia obszaru dla celów tej analizy. Wobec bezzasadności skargi, a także wobec niestwierdzenia z urzędu uchybień mogących prowadzić do jej uwzględnienia, na podstawie art. 151 ppsa skargę tę oddalono.