II SA/Op 303/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia zarzutów do danych w operacie opisowo-kartograficznym oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. P., zwanego dalej "skarżącycm", jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 sierpnia 2020 r. (nr [...] ), zwanego dalej także organem drugiej instancji, uchylające w całości postanowienie Starosty [...] z dnia 29 czerwca 2020 r. (nr [...]) i umarzające w całości postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w trybie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k.", do danych w operacie opisowo-kartograficznym ujawnionych na podstawie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego[...] . Procedura modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] została wszczęta na podstawie zarządzenia Starosty [...] nr [...] z dnia 12 marca 2018 r. Zarządzenie to zawierało informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych, celu oraz trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębów [...] oraz [...] . Informacja ta została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie w okresie od dnia 21 marca 2018 r. do dnia 5 kwietnia 2018 r. (15 dni) na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] oraz Urzędu Miejskiego w [...] . Celem modernizacji tej ewidencji gruntów i budynków było uzupełnienie i utworzenie pełnego zakresu danych ewidencyjnych oraz modyfikacja istniejących komputerowych baz danych ewidencyjnych, zapewniająca zgodność tych baz z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Prace modernizacyjne w zakresie ewidencji zostały odebrane protokolarnie przez Starostę [...] w dniu 18 grudnia 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2018 r. Starosta [...] , działając na podstawie art. 24a ust. 5 P.g.k., poinformował zainteresowane podmioty o terminie wyłożenia do wglądu w Starostwie Powiatowym w [...] wyniku prac modernizacyjnych. W zawiadomieniu wskazano, że termin wyłożenia dokumentu do wglądu obejmuje okres czasu od dnia 14 stycznia 2019 roku do dnia 1 lutego 2019 roku (15 dni roboczych). Zawiadomienie wywieszone było na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] w okresie od dnia 20 grudnia 2018 roku do dnia 4 lutego 2019 roku (przez 46 dni), na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] od dnia 2 stycznia 2019 r do dnia 5 lutego 2019 r. (przez 29 dni), na stronie internetowej BIP Starostwa Powiatowego w [...] od dnia 31 grudnia 2018 r. oraz w "[....]" z dnia 27 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. A. P. złożył do Starosty [...] sprzeciw dotyczący połączenia, w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków, należących do niego i graniczących ze sobą działek o dotychczasowych numerach a, b, c, d i e stanowiących grunty rolne oraz grunty pod rowami pod numer nowopowstałej działki tj. f, a także działek o dotychczasowych numerach g i h pod numer nowopowstałej działki tj. h. Skarżący wskazał, że połączenie działek nie powinno mieć miejsca z uwagi na różny sposób użytkowania przedmiotowych gruntów. W odpowiedzi Starosta [...] w piśmie z dnia 11 lipca 2019 r. wyjaśnił, że przedmiotowe nieruchomości stanowią ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym tzn. stanowią ten sam przedmiot prawa własności, dla których prowadzona jest ta sama księga wieczysta. Kolejnym pismem z dnia 14 lutego 2020 r. skarżący wniósł do Starosty [...] uwagi do projektu operatu opisowo-kartograficznego w odniesieniu do działek obecnie oznaczonych numerami f i h. W odpowiedzi z dnia 12 marca 2020 r. Starosta [...] wskazał, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków obręb [...] przeprowadzona została zgodnie z art. 24a P.g.k., a skarżący nie skorzystał z uprawnienia zgłoszenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie ewidencyjnym w terminie 30 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] , czyli od dnia 26 lutego 2019 r. Starosta pouczył A. P., że jego pismo z dnia 14 lutego 2020 r. zostanie potraktowane jako wniosek o aktualizację ewidencji gruntów i budynków oraz rozpatrzone w trybie art. 22 ust. 2 P.g.k., wobec czego skarżący zobowiązany jest dołączyć do tego wniosku dokumentację geodezyjno-kartograficzną sporządzoną przez wybranego przez siebie wykonawcę prac geodezyjnych. Pouczenie zawierało informację, że niedostarczenie wskazanej dokumentacji w terminie 30 dni od daty odbioru tego pouczenia spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 20 maja 2020 r. podtrzymał żądanie w zakresie przywrócenia zapisów ewidencji gruntów sprzed modernizacji dla działek oznaczonych obecnie numerami f i h obręb [...], przyznając jednocześnie, że nie dotrzymał terminu przewidzianego w art. 24a P.g.k. Skarżący oświadczył także, iż informacje o możliwości zapoznania się z projektem modernizacji operatu ewidencyjnego obrębu [...] oraz wniesienia uwag lub zastrzeżeń do ujawnionych danych w terminie 30 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] były dla niego niedostępne. Na tej podstawie skarżący zażądał przywrócenia terminu do złożenia zarzutów do danych ewidencyjnych w trybie art. 24a ust. 9 P.g.k. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2020 r. Starosta [...], na podstawie art. c i 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz na podstawie art. 24a ust. 6 P.g.k., odmówił przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w trybie art. 24a ust. 9 P.g.k. Zadaniem Starosty, w sprawie nie zachodziła sytuacja braku winy strony w uchybieniu terminu. W zażaleniu na opisane wyżej postanowienie Starosty [...] skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w celu "uprawnienia skarżącego do zgłoszenia zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...]". Jednocześnie wniósł o uwzględnienie zarzutów i rozpoznanie ich "w ramach postępowania reklamacyjnego w ramach realizacji zarzutów przez zlecającego Starostę [...] , kierowanych bezpośrednio do wykonawcy w ramach procedury reklamacyjnej". W uzasadnieniu zażalenia A. P. wskazał, że ogłoszenia o wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] , siedzibie Urzędu Miejskiego w [...], stronach BIP oraz w prasie o zasięgu ogólnokrajowym były niewystarczające, bowiem nie stanowiły "obiektywnej i rzetelnej procedury powiadomienia właścicieli nieruchomości". Skarżący wskazał ponadto, że wykonawca prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nie skontaktował się z nim podczas ich wykonywania. Zdaniem skarżącego, oznacza to naruszenie przez Starostę [...] procedury modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Po rozpatrzeniu zażalenia, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia 29 czerwca 2020 r. i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w trybie art. 24a ust. 9 P.g.k. do danych w operacie opisowo-kartograficznym ujawnionych na podstawie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...]. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że przekroczenie terminu określonego w art. 24a ust. 9 w związku z art. 24a ust. 12 P.g.k. skutkuje wygaśnięciem prawa do wniesienia zarzutów. Dlatego zarzuty wniesione po tym terminie traktuje się jako wnioski o zmianę danych. Oznacza to, że do tego terminu nie stosuje się regulacji art. c K.p.a., odnoszącego się do terminów procesowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w celu uprawnienia skarżącego do zgłoszenia zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] oraz o ewentualne uwzględnienie zarzutów skarżącego i rozpoznanie ich w ramach postępowania reklamacyjnego. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w zażaleniu. Dodatkowo wskazał, że "określenie terminów administracyjnych terminem materialnoprawnym, który nie ulega wydłużeniu" jest dla niego krzywdzące i ograniczające jego prawa podstawowe. Zwrócił także uwagę, że samo zamieszczenie ogłoszeń w prasie, w BIP czy też tablicy ogłoszeń nie stanowiło obiektywnej i rzetelnej procedury powiadomienia właścicieli nieruchomości o procedurze modernizacji zapisów ewidencyjnych. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do postanowienia sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Należy również wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Wniesiona skarga jest niezasadna i dlatego podlega oddaleniu. Przepisy art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadal zwanej "P.g.k.", dotyczące przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wszczętej zarządzeniem starosty, ustanawiają odrębną procedurę przeprowadzania tej modernizacji i wyczerpująco procedurę tę regulują bez odesłań do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero w następstwie złożenia przez osobę, której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, zarzutów do tych danych, wszczynane jest postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, w którym pełne zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., i które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów. Orzeczenie to jest pierwszą decyzją administracyjną wydawaną w szeroko rozumianym postępowaniu modernizacyjnym (art. 24a ust. 10). Stwierdzić przy tym należy, że art. 24a P.g.k. nie zawiera jakiejkolwiek normy prawnej nakazującej indywidualne informowanie właścicieli działek o zainicjowaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a także o przeprowadzanych w toku tej modernizacji czynnościach i treści projektu operatu. Ustawodawca wprost przewidział bowiem w tym zakresie formę podania do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3), względnie wyłożenia do wglądu w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), a nie formę indywidualnych powiadomień, względnie doręczeń. Zgodnie z art. 24a ust. 8 P.g.k., po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7 (15 dni od zakończenia wyłożenia projektu do wglądu), dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. W Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 26 lutego 2019 r. ukazała się informacja Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] , zawierająca również pouczenie o uprawnieniu wynikającym z art. 24a ust. 9 P.g.k. Powyższe oznacza, że termin zgłaszania zarzutów, o którym mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k., upływał z dniem 28 marca 2019 r. Skarżący wniósł do Starosty [...] uwagi do projektu operatu opisowo-kartograficznego w odniesieniu do działek obecnie oznaczonych numerami f i h dopiero w piśmie z dnia 14 lutego 2020 r., a więc z przekroczeniem 30-dniowego terminu. Przekroczenie terminu określonego w art. 24a ust. 9 w związku z art. 24a ust. 12 ustawy P.g.k. skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do wniesienia zarzutów - zarzuty wniesione po tym terminie traktuje się jak wnioski o zmianę danych - a to oznacza, iż do wspomnianego terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. c K.p.a., dotycząca jedynie terminów procesowych. Termin określony w art. 24a ust. 9 P.g.k. ma bowiem charakter materialnoprawny. Terminy prawa materialnego są, co do zasady, nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. Starosta [...] nie tylko nie miał kompetencji do tego, aby wyznaczyć skarżącemu dodatkowy, niewynikający z przepisów prawa, termin do wniesienia zarzutów do modernizacji, ale nie miał także kompetencji do tego, aby w ogóle procedować w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia tego terminu. Przewidziany w art. 24a ust. 9 P.g.k. termin 30 dni do zgłoszenia zarzutów, liczony od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego wobec upływu terminu jego wyłożenia stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, ma charakter terminu końcowego, po upływie którego zgłoszone zarzuty traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Wzajemna relacja przepisów art. 24a ust. 6 i ust. 8 P.g.k. wskazuje, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym, z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony. Ewentualne uwagi do projektu złożone w trybie art. 24a ust. 6 tej ustawy oraz sposób i termin ich załatwienia nie mają wpływu na bieg terminu, po upływie którego projekt staje się z mocy prawa obowiązującym operatem ewidencji gruntów. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.