I OW 195/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania [...]Sp. z o.o. oraz L.P. od decyzji ustalającej wysokość opłaty za prace geodezyjne p o s t a n a w i a: wskazać Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania [...]Sp. z o.o. oraz L.P. od decyzji ustalającej wysokość opłaty za prace geodezyjne. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Starosta [...]decyzją nr [...]z dnia 1 czerwca 2012 r. ustalił wysokość opłat w kwocie 108 573,00 zł za prace geodezyjne zgłoszone w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego, oraz art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Od tej decyzji [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]oraz L.P. wnieśli odowłanie. SKO w Warszawie decyzją z dnia [...]kwietnia 2013 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na decyzję tę wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1592/13, uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie, na skutek cofnięcia skarg kasacyjnych, NSA postanowieniem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1285/14, umorzył postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przekazało sprawę do rozpoznania Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uzasadniając swoją niewłaściwość wejściem w życie nowych uregulowań prawnych wprowadzonych ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności wejściem w życie dodanego tą ustawą art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wnioskodawca podkreślił, że w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia opłat w formie decyzji był art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wprowadzenie w życie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r., przy braku przepisów przejściowych, w ocenie organu, nie daje podstaw do uznania, że organem odwoławczym jest teraz Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Organ ten jest organem odwoławczym w sprawach rozstrzyganych przez starostów w formie decyzji wydanych na podstawie art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wprowadzonego ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. W związku z powyższym wniesiono o wskazanie SKO w Warszawie jako organu właściwego w sprawie. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, SKO w Warszawie wniosło o wskazanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniosło, iż nie ulega wątpliwości, że po przeprowadzeniu kontroli sądowo-administracyjnej niniejszej sprawy nastąpiła zmiana stanu prawnego, stanowiąca wynik nowelizacji ustawy przeprowadzonej ustawą z 5 czerwca 2014 r. Ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. wprowadziła wszak do treści ustawy tego rodzaju przepisy szczególne odnośnie do opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza sięgnięcie w tym zakresie do regulacji ogólnej dotyczącej niepodatkowych należności budżetowych. W myśl art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej jako "ustawa"), który został dodany wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 5 czerwca 2014 r., w przypadku sporu w przedmiocie wysokości tej opłaty, decyzję administracyjną wydaje właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Wedle art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Służbę tę stanowią m.in. organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, do których należy starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego, przy czym stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do takich organów jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Z dniem wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z 5 czerwca 2014 r. starosta pozostał więc nadal organem właściwym w sprawach analizowanych opłat, mimo iż jego właściwość w tej materii wynika z innej podstawy prawnej, określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, lecz w związku z tym samorządowe kolegium odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego do rozpatrywania odwołań od organów tego typu ( postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt l OW 226/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie zaistniały negatywny spór kompetencyjny między Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. ustalającej wysokość opłaty za prace geodezyjne. Bezpośrednią przyczyną powstania sporu była zaś zmiana ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) dokonana ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897). Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 12 lipca 2014 r. i polegała m.in. na zmianie zasad ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, poprzez dodanie do ustawy nowelizowanej artykułów 40b-40j. Zdaniem SKO w Warszawie, powyższa zmiana stanu prawnego spowodowała, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...], nie jest już samorządowe kolegium odwoławcze (właściwe wcześniej na podstawie art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych), ale wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ze stanowiskiem tym nie zgadza się wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazując, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, powyższa nowelizacja ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie skutkuje zmianą organu wyższego stopnia w stosunku do starosty. Rozważania w tym przedmiocie należy rozpocząć od wskazania, że przepis art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 885 ze zm.) określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Takimi dochodami, w świetle art. 60 pkt 7 ustawy są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielenie informacji oraz wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Zgodnie z kolei z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organami właściwymi w pierwszej instancji do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast organem odwoławczym w stosunku do starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych – jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 226/14 (dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawa nowelizująca z dnia 5 czerwca 2014 r. wprowadziła do treści ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tego rodzaju przepisy szczególne odnośnie do opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza sięgnięcie w tym zakresie do regulacji ogólnej dotyczącej niepodatkowych należności budżetowych. Obecnie zgodnie z art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, stosownie do art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. W myśl art. 6a ust. 1 ustawy Służbę tę stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, tj. Główny Geodeta Kraju oraz wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie; 2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, tj. marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego oraz starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Przy czym stosownie do treści art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że z dniem wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z 5 czerwca 2014 r. starosta pozostał nadal organem właściwym w sprawach analizowanych opłat, mimo iż jego właściwość w tej materii nie wynika już z ustawy o finansach publicznych, lecz z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. W konsekwencji samorządowe kolegium odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego do rozpatrywania odwołań od organów tego typu, tj. na rzecz wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zatem w obecnym stanie prawnym nie ma już podstaw, by sięgać do przepisów ustawy o finansach publicznych w celu ustalenia formy rozstrzygnięcia i organu właściwego do załatwienia tego rodzaju spraw. Należy podzielić stanowisko SKO w Warszawie zawarte w odpowiedzi na wniosek, że stosownie do art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną, wobec czego jeżeli w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy regulujące odmiennie niż dotychczasowe właściwość rzeczową, to organ prowadzący postępowanie winien się do nich bezwzględnie zastosować, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2110/00, LEX nr 54128). W konsekwencji w przypadku, gdy nowe przepisy nie zawierają tego rodzaju norm międzyczasowych, to stosuje się je także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i niezakończone w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Przepis intertemporalny jest bowiem niezbędny jako podstawa prawna do ustalenia właściwości organu dopiero wtedy, gdy ustawodawca chce odstąpić od ogólnej zasady, wedle której organem właściwym jest organ wskazany jako taki przez ustawę obowiązującą w dacie wydania decyzji (zob. postanowienia NSA: z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2359/00, LEX nr 54514 i z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt I SA 1844/00, LEX nr 55293). Ustawa nowelizująca z dnia 5 czerwca 2014 r. nie zawiera (oprócz art. 12) przepisów przejściowych, które przewidywałyby wyjątek od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Wspomniany art. 12 ustawy stanowi zaś, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. W przedmiotowej sprawie okoliczność taka nie miała jednak miejsca. Powołany wyżej przepis przejściowy, nie określa wprost, który z organów jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, który wydał przed 12 lipca 2014 r. decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne. Wobec braku regulacji przejściowych, przepisy te organy obowiązane były stosować od dnia ich wejścia w życie, tj. od 12 lipca 2014 r. Oznacza to, że SKO w Warszawie nie miało żadnych podstaw do tego, by ponownie rozpatrzyć odwołanie i było zobowiązane do jego przekazania - zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – organowi właściwemu, tj. Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.