II OSK 1948/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/11 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 09 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. B. kwotę 800 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr 288/10, Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm., zwanej dalej specustawą), w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu (dalej jako "GDDKiA Oddział w Poznaniu") pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Przebudowa linii 220kV relacji Plewiska - Piła Krzewina, km 14+000 kolidującej z przebiegiem Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi krajowej nr S11 na odcinku Złotkowo - autostrada A2 i w ciągu drogi krajowej nr S5 w rejonie węzła Głuchowo autostrady A2, od węzła Swadzim w km 13+068,00 do węzła Głuchowo km 25+693,57 oraz S5 w rejonie węzła Głuchowo od km 0+000,00 do km 1+605,00 (etap I)" (obiekty budowlane kategorii: XXVI); zlokalizowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr: Gmina Tarnowo Podgórne; obręb Swadzim -10/6, 10/7, 10/5, 11/10, 181/2, 153/1, 180, 81/7, 81/5. 82/7, 83/5, 82/8. 83/6; obejmującej - przebudowę linii wysokiego napięcia 220kV relacji Plewiska - Pila Krzewina, w km 14+000 w liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi krajowej S11 oraz inne roboty objęte projektem budowlanym. W decyzji tej organ określił obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2010 r., znak: RDOŚ-30-OO.II-66191-100/09js, o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczy nieruchomości, na których zlokalizowano obiekt oraz części działek przyległych w odległości 22 m od osi linii. Ponadto organ I instancji wskazał, że w związku z realizacją inwestycji niezbędne będzie zajęcie n/w nieruchomości poza liniami rozgraniczającymi drogi krajowej w celu przebudowy linii 220 kV relacji Plewiska - Piła Krzewina: obręb Sady - 148, 145. 150. 151/2, 146/2, obręb Swadzim - 4/7, 5/13. 6/8, 7/7, 8/9, 9/7, 10/8, 82/9, 83/7, 84/7, 85/7, 122/1, 117, 116/3, 111/4, 112, 115, 114, 113, 108, 78/2, 77. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 29 lipca 2010r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, przedkładając 4 egz. projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Wojewody Wielkopolskiego Nr 13/2007 z dnia 7 stycznia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej (znak: Wl.III-6.53410-13/07) zmienioną w części decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 4 czerwca 2008 r. (znak: BN7D-o25-18-583/08/743) dla wnioskowanej inwestycji. W trybie przewidzianym art. 24 ust. 3 specustawy zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strony poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wnoszenia uwag i składania wniosków. Obwieszczenie Wojewody Wielkopolskiego ukazało się w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza w dniu 2 września 2010 r.) oraz zostało podane do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Tarnowo Podgórne w dniach 2-15 września 2010 r. Skutecznie zawiadomione strony nie złożyły wniosków i nie zgłosiły zastrzeżeń pisemnie lub do protokołu. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z zapisem § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor spełniając wymóg ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowisko oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zw. dalej ustawą środowiskową, dołączył do wniosku decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2010 r., znak: RDOŚ-30-OO.II-66191-100/09js, o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wydający powyższą decyzję, po uzyskaniu stosownych opinii właściwych organów nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia dla tego przedsięwzięcia raportu oddziaływania na środowisko. Projekt budowlany spełnia wymogi określone w wymienionej decyzji a we wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę nie nastąpiły zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd nie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Odwołanie od ww. decyzji złożył D. B. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przesłanych przez skarżącego dokumentów wynika, że działka nr 85/7, należąca do niego, położona jest w odległości większej niż 22 m od osi przebudowywanej napowietrznej linii energetycznej 220 kV i większej niż 150 m od granicy przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany, karty nr 108 i 109) wynika, iż zaskarżoną decyzją Nr 288/10 Wojewoda Wielkopolski (zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi dla tej części inwestycji liniowej (przebudowywanej linii energetycznej 220 kV relacji Plewiska - Piła Krzewina), która została zlokalizowana w pasie drogowym drogi krajowej nr S11, tj. na działkach o nr ewid. 10/5, 10/6, 10/7, 11/10, 81/5, 81/7, 82/7, 82/8, 83/5, 83/6,153/1, 180, 181/2 z obrębu: 15 Swadzim, położonych w Tarnowo Podgórne. Natomiast pozostała cześć ww. linii energetycznej 220 kV relacji Plewiska - Piła Krzewina, położona poza pasem drogowym drogi krajowej nr S11 - jako nie należąca do właściwości wojewody (organu administracji architektoniczno-budowlanej), pozostała poza zakresem, dotyczącym decyzji Nr 288/10 i powinna być przedmiotem odrębnego postępowania. Zdaniem GINB, zatwierdzona część przebudowywanej napowietrznej sieci energetycznej 220 kV, w zakresie (tj. w granicach) pasa drogowego drogi krajowej nr S11, nie wywołuje żadnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącego. Wobec ww. ustaleń GINB stwierdził, że D. B., jako właściciel działki o nr ewid. 85/7 z obrębu: 15 Swadzim, leżącej poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, o którym mowa w art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Wielkopolskiego Nr 288/10. Ponadto GINB wskazał, że z uwagi na to, iż niniejsze rozstrzygnięcie zapadło z przyczyn formalnych, organ odwoławczy nie mógł ustosunkować się do merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji Wojewody Wielkopolskiego Nr 288/10. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności w niej powołane oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, iż skarżący nie jest stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone postanowienie, w sytuacji, gdy jego nieruchomość (działka nr 85/7) znajduje się w części w obszarze oddziaływania linii energetycznej 220 kV, której dotyczy przedmiotowe postanowienie, a w konsekwencji w obszarze oddziaływania obiektu, odnośnie którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżący wskazał, że poza linią energetyczną 220 kV, zaskarżone pozwolenie na budowę obejmuje również pozwolenie na budowę tymczasowo niepodłączonej do źródła energii linii energetycznej 400 kV, co organ błędnie pominął, a nieruchomość stanowiąca własność skarżącego obejmująca działkę nr 85/7 znajduje się niemal w całości w obszarze oddziaływania linii energetycznej 400 kV, której dotyczy przedmiotowe postanowienie, a w konsekwencji w obszarze oddziaływania obiektu, odnośnie którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji wadliwe umorzenie postępowania zażaleniowego prowadzonego w tej sprawie. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2011 r. skarżący wniósł o uzupełniające przeprowadzenie dowodu z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 25 marca 2011 r. oraz załączonego do niego raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 09 czerwca 2011 r. uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże po części z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomiędzy osnową decyzji, a zatwierdzonym projektem brak jest należytej spójności, która pozwoliłaby rozstrzygnąć kwestię, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym wystarczającym do zaskarżenia tej decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w osnowie decyzji I instancji określono nazwę inwestycji jako: "Przebudowa linii 220kV relacji Plewiska - Piła Krzewina, km 14+000 kolidującej z przebiegiem Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi krajowej nr S11 na odcinku Złotkowo - autostrada A2 i w ciągu drogi krajowej nr S5 w rejonie węzła Głuchowo autostrady A2, od węzła Swadzim w km 13+068,00 do węzła Głuchowo km 25+693,57 oraz S5 w rejonie węzła Głuchowo od km 0+000,00 do km 1+605,00 (etap I)" (obiekty budowlane kategorii: XXVI). Wynika z tego, że inwestycja zamierzona jest w kilku miejscach, a co za tym idzie obejmuje wielokilometrowe odcinki przebudowywanej linii energetycznej. Sąd zaznaczył, również, że w osnowie decyzji wymieniono dalej numery ewidencyjne działek na oznaczenie miejsca, w którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, a następnie dodano słowa "obejmującej - przebudowę linii wysokiego napięcia 220kV relacji Plewiska - Pila Krzewina, w km 14+000 w liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi krajowej S11 oraz inne roboty objęte projektem budowlanym, zgodnie z projektem budowlanym (...)" W dalszej części dyspozytywnej decyzji (pkt 8) zaznaczono, że w związku z realizacją inwestycji niezbędne będzie zajęcie innych działek, leżących poza liniami rozgraniczającymi drogi krajowej, w tym działki skarżącego – jak twierdzi organ w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze – leżącej w odległości ok. 150 m od granicy przedmiotowej inwestycji. Zatwierdzony projekt ma charakter wielostronicowego opracowania, w którym wyodrębniono objęty pozwoleniem wspominany węzeł opisany liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na wymienionych wcześniej działkach. W obrębie tak zakreślonych granic inwestycji uwidoczniono przebieg linii napowietrznej przechodzącej zarówno nad węzłem drogowym, jak i poza granicami tego węzła. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że linia energetyczna objęta granicami zatwierdzonej inwestycji z jednej strony zaczyna się od słupa wsporczego, z drugiej zaś strony słup wsporczy umieszczony jest już poza granicami linii rozgraniczających węzła drogowego w pobliżu działki skarżącego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z części dyspozytywnej pozwolenia na budowę nie wynika, że tylko w granicach tego węzła będą toczyły się roboty budowlane. W osnowie decyzji mówi się bowiem również o innych robotach objętych projektem budowlanym, a jak już wspomniano wcześniej projekt ten dotyczy całej linii, a nie tylko tej, która jest przedmiotem pozwolenia na budowę wydanego w trybie przepisów specustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie wiadomo jednak jakich to innych robót ma dotyczyć udzielone pozwolenie, i czy te inne roboty mieszczą się w granicach opisanych liniami rozgraniczającymi teren węzła drogowego, czy też będą się toczyły również poza granicami linii rozgraniczających pasa drogowego, szczególnie, jeśli uwzględnić punkt 8 pozwolenia na budowę, w którym wskazano działkę skarżącego nr 85/7, jako tę, na którą będzie potrzeba wejścia w fazie realizacyjnej inwestycji w związku z treścią tego właśnie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji wbrew przepisom art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., organy nie wyjaśniły tych okoliczności, które w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących zasięgu oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego, mają podstawowe znaczenie dla oceny, czy budowa linii energetycznej zamyka się w granicach węzła drogowego, jak twierdzi organ w zaskarżonej decyzji, a pozostałe odcinki linii energetycznej będą przedmiotem odrębnych decyzji wydawanych w trybie zwykłym, czy też wykraczają poza te granice. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dopiero ustalenie i wyjaśnienie zakresu innych robót objętych pozwoleniem może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy w rzeczywistości przedmiotowe pozwolenie dotyczy interesów skarżącego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tym przypadku zaskarżony akt ma charakter rozstrzygnięcia formalnego. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż uchylając zaskarżoną decyzję miał na uwadze wykładnię art. 31 ust. 2 ustawy specustawy zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, zgodnie z którą sąd może uchylić decyzję organu II instancji, pozostawiając w obrocie decyzję I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik D. B. Wyrok zaskarżono w części w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uchylił wyłącznie decyzję organu II instancji nie uchylając poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także w zakresie dotyczącym uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), poprzez uchylenie wyłącznie decyzji organu II instancji, i to w sytuacji, gdy wszelkie uchybienia, których dopatrzył się Sąd pierwszej instancji dotyczą naruszeń dokonanych przez organ I instancji i zaakceptowanych przez organ II instancji w decyzji formalnej umarzającej postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji Sąd winien uchylić również decyzję organu I instancji; - art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w niniejszym przepisie, a w szczególności brak wyjaśnienia czy skarżący jest stroną przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji zaakceptowanie sytuacji, w której organ II instancji ponownie orzeknie w sposób formalny, uzupełniając jedynie wymaganą przez sąd dokumentację i to w sytuacji, gdy z dokumentów złożonych przez skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również z akt sprawy administracyjnej jednoznacznie wynika, iż skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jako właściciel nieruchomości objętej robotami budowlanymi, a także jako właściciel nieruchomości, na którą oddziaływać będzie przebudowana linia elektroenergetyczna. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji formalnej organu II instancji umarzającej postępowanie z uwagi na uznanie przez organ odwoławczy, iż skarżący nie jest stroną postępowania, mimo iż wiele dokumentów dotyczy nieruchomości skarżącego, nadto w sytuacji, gdy na nieruchomości tej mają być prowadzone roboty budowlane związane z przebudową linii. W ocenie pełnomocnika skarżącego bezspornym jest również to, że nieruchomość ta w części znajdować się będzie w pasie oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 28 prawa budowlanego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz uwzględniając cele wskazane w art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w celu skorygowania stanu prawnego winien uchylić obie decyzje organów administracji. Pełnomocnik skarżącego podniósł, również że skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego wykazał, iż jest stroną przedmiotowego postępowania. Tymczasem Sąd pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do wskazania organowi II instancji pewnych uchybień formalnych, pozostawiając organowi do rozstrzygnięcia kwestię tego, czy skarżący jest stroną postępowania. Zdaniem pełnomocnik skarżącego Sąd nie odniósł się do wszystkich argumentów skarżącego, co narusza w sposób rażący przepisy postępowania. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd pierwszej instancji powinien szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez skarżącego i przesądzić, czy posiada on przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji, czy postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie rażąco naruszało prawo do obrony skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów to przede wszystkim należy przypomnieć, iż zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja taka rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty. Rozpoznając wiec skargę Sąd I instancji powinien mieć na uwadze zaskarżoną decyzję, która jak wspomniano wyżej została wydana z przyczyn formalnych bez merytorycznej kontroli przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny nie może zastępować organu odwoławczego w jego funkcji kontrolnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Dlatego też bez ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy wojewódzki sąd administracyjny nie mógł uchylić decyzji organu I instancji, gdyż uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Natomiast zgodzić się należy z drugim zarzutem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji uchylił się od ustalenia czy skarżący jest stroną przedmiotowego postępowania. Jak wspomniano wyżej właśnie ta kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji i obowiązkiem Sądu I instancji było przede wszystkim rozstrzygnięcie czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 1 października 2010 r. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy będący podstawą wydania decyzji z dnia 1 października 2010 r. oraz sama decyzja nie pozwala na ustalenie, czy skarżący jest stroną przedmiotowego postępowania. D. B. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr 85/7 i organ odwoławczy uznał, iż jest ona położona poza obszarem oddziaływania inwestycji określonego w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2010 r. i obejmującego nieruchomości położone w odległości 22 m od osi linii energetycznej. Z mapy załączonej do decyzji organu I instancji wynika, iż w/w działka znajduje się w tej strefie, ustalenie to nie wymaga żadnego uzupełniania materiału dowodowego, gdyż mapa jest w skali 1 : 1000, co oznacza, iż odległość na mapie 1 cm odpowiada w rzeczywistości odległości 10 m. Z powyższej mapy jednoznacznie wynika, iż nieruchomość skarżącego kasacyjnie częściowo znajduje się w wyżej wymienionej strefie ochronnej 22 m od osi linii energetycznej 220 kV. A więc ustalenie organu odwoławczego było błędne co do położenia działki nr 85/7 poza strefą i tym samym przyjęcie, iż D. B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 1 października 2010 r. Dlatego też Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zobowiązać organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia odwołania Dariusza Bąkowskiego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja wyroku nie uległa by zmianie. Należy też wskazać, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.