II SA/Sz 721/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) postanowieniem z dnia [...] r. ustalił D. P. opłatę legalizacyjną w kwocie [...]zł z tytułu wybudowania na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w L. oranżerii, bez wymaganego prawem zgłoszenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie narusza przepisów technicznych, a inwestor przedłożył dokumenty umożliwiające legalizację samowoli, określone w postanowieniu z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) postanowieniem z dnia [...] r. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że skarżący podniósł w zażaleniu, iż nabył przedmiotową nieruchomość w 2008 r., zabudowaną budynkiem mieszkalnym połączonym z kuchnią - łącznikiem z budynkiem gospodarczym, do którego przylegała wiata drewniana, a także wolno stojącym budynkiem gospodarczym. Podczas robót budowlanych zgłoszonych w 2009 r., polegających na ociepleniu budynku i montażu ogrodzenia, podjął także działania zawiązane z przebudową wiaty, z uwagi na jej zły stan techniczny. Przebudował wiatę na oranżerię, a prace te zostały zakończone około 2012-2013 r. i nie zmieniły charakterystycznych cech technicznych tego obiektu. Ponieważ materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał na ustalenie, czy miała miejsce budowa obiektu oranżerii, czy jak twierdzi inwestor przebudowa istniejącej wcześniej wiaty, a także występowały niezgodności co do tego z jakich materiałów powstała oranżeria, wydane postanowienie zostało uchylone a sprawa przekazana organowi I instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonej w dniu 30 września 2016 r. inwentaryzacji budowlanej powykonawczej oranżerii przez doprowadzenie części opisowej i graficznej dokumentacji do stanu zgodnego ze stanem faktycznym w zakresie materiałów z jakich została wykonana konstrukcja oranżerii oraz okładziny ścienne. W dniu 6 marca 2017 r. pełnomocnik D. P. przedłożył inwentaryzację budowlaną powykonawczą z oceną techniczną wykonanych robót, polegających na dobudowie oranżerii do budynku gospodarczego nadziałce nr [...] w L.. Z inwentaryzacji wynika, że roboty budowlane polegały na budowie oranżerii, stanowiącej budynek parterowy w zabudowie zwartej, z dachem jednospadowym w konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą dachówko podobną. Budynek wykonano w technologii drewniano-szkieletowej, tj. ściany nośne o konstrukcji drewnianej, szkieletowej z wypełnieniem wełną mineralną. Fundamenty budynku betonowe, ściany drewniane, szkieletowe z wypełnieniem wełną mineralną. Dach jednospadowy krokwiowy. Ponieważ inwestor wykonał nałożony obowiązek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, ustalił dla niego opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy oranżerii. W zażaleniu na to postanowienie D. P. podniósł, że w 2008 roku nabył przedmiotową nieruchomość, która była zabudowana budynkiem mieszkalnym połączonym kuchnią-łącznikiem z budynkiem gospodarczym, do którego przylegała wiata drewniana, oraz wolno stojącym budynkiem gospodarczym. W 2009 roku zgłosił w Starostwie Powiatowym w P. zamiar wykonania robót budowlanych, obejmujących ocieplenie budynku mieszkalnego oraz montaż ogrodzenia, do którego to zgłoszenia Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. Skarżący przedłożył kopie dokumentów dokonanego zgłoszenia, zaznaczając, iż na mapie brak oznaczenia wiaty z uwagi na zabudowę lekką drewnianą. Wyjaśnił, że podczas realizacji zgłoszonych robót, ze względu na zły stan techniczny wiaty, podjął działania związane z jej przebudową, w ramach tych samych gabarytów. Przebudowa wiaty została zakończona około 2012 - 2013 roku i nie zmieniła charakterystycznych parametrów obiektu takich jak długość, szerokość, wysokość, powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa oraz jego parametrów użytkowych. Żalący się nadmienił, że zabudowa przy ul. [...] w L., obejmująca budynki w zabudowie bliźniaczej połączone kuchnią-łącznikiem z budynkiem gospodarczym pochodzi z okresu przedwojennego i jest zabudową powtarzalną, zatem w celu stwierdzenia charakteru dokonanej przez niego inwestycji można przeprowadzić analizę zabudowy na działkach sąsiednich. D. P. wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji z racji tego, że organ ten nie uwzględnił tego, iż wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącej wiaty na oranżerię. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że PINB w P., po otrzymaniu informacji o wzniesieniu na działce nr [...] przy ul. [...] w L. pomieszczenia mieszkalnego oraz pomieszczenia gospodarczego, z wykorzystaniem ścian budynku usytuowanego na działce sąsiedniej, przeprowadził w dniu 30 marca 2016 r. kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z protokołem kontroli na terenie nieruchomości stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę oranżerii oraz budowę wiaty. Przedmiotowa oranżeria wykonana została w konstrukcji drewnianej, od strony frontowej przeszklona. Dobudowano ją do budynku gospodarczego od strony przeciwnej do rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Obiekt oranżerii posiada wymiary 5,30 m x 3,18 m. Z protokołu wynika, że oranżeria wybudowana została przed trzema laty, a inwestorem robót był D. P., który na ich wykonanie nie uzyskał zgody właściwego organu. W związku z powyższym PINB w P. wszczął w dniu [...] r. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy oranżerii, a postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów wymaganych przy legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego zgłoszenia. W okresie od 22 czerwca 2016 r. do 10 października 2016 r. postępowanie było zawieszone z uwagi na czas potrzebny do uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Po przedłożeniu w dniu 30 września 2016 r. wymaganych dokumentów, organ powiatowy wydał w dniu [...] r. postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy oranżerii. Na postanowienie to zażalenie wniósł Pan D. P.. W wyniku postępowania zażaleniowego postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną zostało uchylone a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie PINB w P. w dniu [...]. dokonał ponownej kontroli nieruchomości, która potwierdziła, iż oranżeria posiada konstrukcję drewnianą. Postanowieniem z dnia [...]. organ powiatowy wezwał pełnomocnika inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności ze stanem faktycznym, w zakresie materiałów, z jakich wykonana jest konstrukcja oranżerii oraz okładziny ścienne. Po przedłożeniu żądanych uzupełnień, w dniu [...] r. PINB w P. wydał postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy oranżerii w kwocie [...]zł. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 1 pkt 1, ust.2, 4 i 5 obowiązującej ustawy Prawo budowlane a następnie stwierdził, że PINB ponownie rozpatrując sprawę usunął istniejącą poprzednio sprzeczność w materiale dowodowym, dotyczącą inwentaryzacji przedmiotowego obiektu. Poprawiony projekt budowlany określa jednoznacznie, iż oranżeria stanowi budynek parterowy, o dachu jednospadowym konstrukcji drewnianej oraz o ścianach nośnych o konstrukcji drewnianej, szkieletowej, z wypełnieniem ściany tylnej wełną mineralną oraz przeszkleniem ścian od strony frontowej i bocznej. Od strony tylnej wiata oddzielona jest od działki sąsiedniej nr [...] murowaną ścianą pełną. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć czy należało przyjąć, jak twierdził inwestor, że w miejscu istniejącej oranżerii istniała uprzednio wiata o konstrukcji drewnianej, którą samowolnie zabudował, czy też oranżeria została wybudowana jako obiekt budowlany. Przyjęty bowiem przez organ I instancji tryb załatwienia sprawy na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, w tym konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej, znajduje zastosowanie wyłącznie do nowo wybudowanych obiektów budowlanych. Organ I instancji nie zgromadził żadnego materiału dowodowego potwierdzającego prawdziwość oświadczenia inwestora, iż dokonał on przebudowy istniejącej wiaty na oranżerię. Przebudowy nie potwierdza brak wiaty na mapie zasadniczej terenu, bowiem wiaty, bez względu na konstrukcję, nie są zwolnione z obowiązku ewidencji geodezyjnej. Ponadto, w 2010 roku dokonano modernizacji danych w zakresie ewidencji gruntów i budynków dla terenu działki nr [...] przy ul. [...] w L.. Skarżący przedłożył organowi odwoławczemu dokument geodezyjnego wywiadu terenowego, wykonany na okoliczność przedmiotowej modernizacji, przy sprawie zażalenia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Dokument wywiadu terenowego, sporządzony w postaci mapy z naniesionymi zmianami stanu na gruncie, nie zawiera oznaczenia wiaty w miejscu obecnie istniejącej oranżerii. Słusznie zatem organ I instancji przyjął, że inwestor dokonał budowy nowego obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, dla legalizacji którego właściwy jest tryb przewidziany w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty polegające na budowie oranżerii pozostają bez związku ze zgłoszeniem robót budowlanych, którego inwestor dokonał w 2009 roku, ponieważ zgłoszenie to obejmowało wyłącznie docieplenie budynku mieszkalnego i budowę ogrodzenia działki. Postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną organ wydaje po dokonaniu oceny całego materiału dowodowego i zbadaniu czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Pozytywna ocena prowadząca do uznania, że spełnione zostały wszystkie warunki do dokonania legalizacji budowy, uprawnia do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, iż inwestor przedłożył następujące dokumenty: inwentaryzację wraz oceną techniczną robót, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki oraz decyzję Burmistrza L. z dnia [...] o warunkach zabudowy. Przedłożone dokumenty potwierdzają zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi, zachodziły zatem przesłanki ustalenia opłaty legalizacyjnej, o jakich mowa w art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wysokość ww. opłaty została określona prawidłowo, bowiem organ powiatowy przyjął, zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 ww. ustawy, iż opłata wynosi [...] zł. PINB w P., pomimo częściowo niewłaściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, zasadnie nałożył obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy oranżerii oraz prawidłowo określił wysokość tej opłaty, dlatego decyzję tę należało utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na to postanowienie inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji. Podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. z uwagi na brak wszechstronnego rozważenia i obiektywnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, niepodjęcia niezbędnych kroków do jej wyjaśnienia, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dogłębnej oceny, co doprowadziło do uznania, że dokonane przez skarżącego prace budowlane stanowiły rozbudowę, nie zaś przebudowę, 2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o zamiarze zakończenia postępowania, a przez to niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych, 3) naruszenie art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowalne poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i nieuzasadnione przyjęcie, że dokonane przez skarżącego prace budowlane stanowiły budowę, nie zaś przebudowę. Zdaniem skarżącego zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji nie sprostały zadaniu przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., w szczególności z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 tej ustawy. Nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, który winny poddać ocenie, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie przeprowadziły wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia charakteru przeprowadzonych prac budowalnych, ich charakteru oraz stanu budynku przed i po dokonanych pracach i ich pełnego rozważenia na etapie badania zażalenia, podczas gdy organ powinien z urzędu podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przede wszystkim organ nie przeprowadził oględzin zabudowy na działkach sąsiadujących, które by pozwoliły na ustalenie jak wyglądała ta część budynku przed dokonanymi przez skarżącego pracami budowlanymi. Nie ma racji organ, że dowód taki nie miałby znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Skarżący wskazywał bowiem, że zabudowa przy ul. [...] pochodzi z okresu przedwojennego i jest to zabudowa powtarzalna. Zatem sąsiednie budynki dają obraz tego jak budynek należący do skarżącego wyglądał przed dokonaniem prac budowlanych i czy prace budowalne skutkowały zmianą parametrów charakterystycznych. Przeprowadzenie takiego dowodu pozwoliłoby ostatecznie na ustalenie, że dokonane przez skarżącego prace budowalne nie stanowiły rozbudowy budynku. Co do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu skarżący wskazał, że organ przed wydaniem końcowego postanowienia w sprawie nie zawiadomił go o zamiarze zakończenia postępowania, uniemożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych. Takie działanie organu uniemożliwiło skarżącemu złożenie wniosków dowodowych, m. in. o przesłuchanie świadków na okoliczność ustalenia stanu budynku przed i po wykonanych pracach budowalnych, zakresu wykonanych prac oraz tego, czy miały one charakter przebudowy. Skarżący nie był w stanie stwierdzić konieczności zawnioskowania o przeprowadzenie takich dowodów, przed zapoznaniem się z materiałami sprawy. To niedopatrzenie oznacza, że organ nie dołożył wystarczających starań by w sposób należyty zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, czym naruszył przepisy m.in. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki w zakresie ustaleń faktycznych nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy w sprawie zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy doszedł do nieuprawnionych wniosków, że prace budowalne polegały na budowie oranżerii, nie zaś na przebudowie wiaty. Zdaniem skarżącego bez ustalenia jakiego rodzaju budynki znajdowały się na działce przed przebudową, nie można ustalić, czy doszło do przebudowy, czy wybudowania nowego obiektu budowlanego. Jakkolwiek brak w przepisach definicji legalnych pojęcia "odbudowa, rozbudowa, nadbudowa", w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się potrzebę poszukiwania ich znaczenia na gruncie języka powszechnego, gdzie pojęcie "rozbudowa" oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli. Przez rozbudowę należy także rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy. Dokonane przez skarżącego prace budowalne nie stanowiły budowy oranżerii, ponieważ nie skutkowały zmianą charakterystycznych parametrów użytkowych czy technicznych dotychczas stojącej tam wiaty. Odnośnie tego, że w dokumencie geodezyjnego wywiadu terenowego z 2010 r. nie ma zapisów potwierdzających, że obiekt był w trakcie przebudowy, skarżący wskazał, iż w toku postępowania tłumaczył, że oranżeria ze względu właśnie na prowadzoną przebudowę została usunięta z planu, a jej ujawnienie miało nastąpić po zakończeniu robót. W ocenie skarżącego organ I instancji nie wywiązał się należycie ze wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji uchylającej poprzednio wydane w sprawie postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, w dalszym ciągu nie zbadał i nie ocenił całego materiału dowodowego, nie ustalił, czy były podstawy prawne do wydania postanowienia o opłacie legalizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wyjaśnił, że skarżący miał zapewniona możliwość czynnego udziału w postępowaniu organu I instancji, z czego skorzystał składając wyjaśnienia do protokołu kontroli przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji. Natomiast organ odwoławczy nie dysponował żadnymi dodatkowymi materiałami w sprawie, które nie byłyby znane wcześniej skarżącemu. Zdaniem organu odwoławczego niecelowe było przeprowadzanie dodatkowych dowodów z przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia stanu istniejącego jakoby wcześniej obiektu i jego charakteru, oraz z oględzin zabudowy sąsiedniej. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty geodezyjne jednoznacznie potwierdzają, że na działce skarżącego nie istniała wiata którą inwestor miałby przebudować na oranżerię. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z pism odzwierciedlających korespondencję pomiędzy skarżącym a Powiatowym Ośrodkiem Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. znajdujących się w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 619/17 na okoliczność, że skarżący nie dokonał samowoli budowlanej lecz przebudowy wiaty i kuchni. Sąd postanowił wniosek dowodowy uwzględnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie eliminuje z obrotu prawnego. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. Budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowanej, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowalne, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2). W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 ( art. 49b ust. 3). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 wynosi [...] zł (art. 49b ust. 5 pkt 2). Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Przez przebudowę natomiast należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie uznały, że skarżący dokonał samowolnej budowy oranżerii, którą dobudował do istniejącego budynku gospodarczego. Natomiast skarżący twierdzi, że w miejscu gdzie obecnie znajduje się oranżeria, poprzednio znajdowała się wiata o lekkiej konstrukcji drewnianej, którą przebudował na oranżerię, bez zmiany jej charakterystycznych parametrów. W toku postępowania administracyjnego nie zostały zebrane jakiekolwiek dowody potwierdzające, by wiata rzeczywiście istniała. Podczas pierwszej kontroli w dniu [...] r. pracownicy organu I instancji ustalili, że trzy lata wcześniej skarżący wybudował oranżerię w konstrukcji drewnianej, którą dobudował do budynku gospodarczego od strony przeciwnej do rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Skarżący ustalenia te zaaprobował podpisując protokół kontroli. W postępowaniu legalizacyjnym inwestor został zobowiązany do przedłożenia m.in. zaświadczenia Burmistrza L. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Wykonując ten obowiązek przedłożył decyzję Burmistrza L. nr [...] z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w połączeniu z przebudową budynku gospodarczego o pomieszczenia kuchni i pomieszczenia gospodarczo-socjalnego, oraz budowę oranżerii w dobudowie do istniejącego budynku gospodarczego, na terenie działki nr [...]. Z decyzji tej wynika, że w stosunku do oranżerii roboty budowalne miały charakter budowy, a nie przebudowy. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] r. ustalające opłatę legalizacyjną, a także w zażaleniu na ponownie wydane postanowienie ustalające tę opłatę oraz w skardze do Sądu skarżący podniósł, że nie wybudował oranżerii ale przebudował istniejącą w tym miejscu wiatę na oranżerię, nie zmieniając jaj charakterystycznych parametrów. Należy jednak mieć na uwadze, że postępowanie legalizacyjne dotyczące budowy obiektu budowlanego lub jego części oparte jest w zasadzie na dokumentach przedłożonych przez inwestora (art. 48 ust. 3, art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Rolą organu jest ocena tych dokumentów i ustalenie, czy budowa mimo braku pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Ze znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną wynika, że roboty budowlane polegały na budowie oranżerii w dobudowie do budynku gospodarczego, a nie jak twierdzi skarżący na przebudowie wiaty. Potwierdza to także projekt zagospodarowania terenu, a także decyzja Burmistrza L. nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] r., wydana na wniosek skarżącego z dnia 15 czerwca 2016 r. o ustalenie m. in. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie oranżerii w dobudowie do istniejącego budynku gospodarczego. Także z pisma pełnomocnika skarżącego mgr. inż. B. G. z dnia 6 marca 2017 r., znajdującego się w aktach sprawy wynika, że oranżeria została wybudowana, a więc stanowi budowę. Nawet jeżeli, jak twierdzi skarżący, w miejscu gdzie obecnie znajduje się oranżeria istniała wcześniej wiata drewniana, która została rozebrana, a w tym samym miejscu została zbudowana oranżeria, mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego, nie z przebudową. Nie można mówić o przebudowie obiektu który został całkowicie rozebrany, ponieważ przebudowa zakłada ingerencję w istniejący obiekt budowlany, zmienia jego parametry użytkowe lub techniczne z wyjątkiem parametrów charakterystycznych. Z akt sprawy nie wynika, by samowolnie wykonane roboty budowlane związane z powstaniem oranżerii polegały na przebudowie innego budynku. Potwierdzeniem takiego stanu jest również załączony do akt administracyjnych i przedłożony przez skarżącego Opis techniczny inwentaryzacji z oceną techniczną wykonanych robót zawierający w pkt 3.2 Inwentaryzację samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku oranżerii. Zawartość tego wykazu pozwala jednoznacznie stwierdzić, że skarżący wybudował nowy obiekt budowlany, gdyż roboty budowlane obejmowały wykonanie wszystkich robót niezbędnych do powstania oranżerii od fundamentów począwszy poprzez wykonanie drewnianej konstrukcji szkieletu budynku, wykonanie stropodachu z krokwi i jego pokrycie blachą dachówko podobną, prace instalacyjne, wykonanie posadzki, montaż stolarki drzwiowej, okiennej, ościeżnic, ocieplenia oraz elewacji z desek sosnowych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasad procesowych przeprowadzonego postępowania Sąd stwierdził, że zaistniałe uchybienia nie uzasadniały uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób dostateczny, pozwalający na zakwalifikowanie wykonanych robót jako budowę nowego obiektu, co pozwoliło na zastosowanie właściwego trybu legalizacji samowoli budowlanej. Wydane w sprawie postanowienie wskazuje fakty uznane za udowodnione, dowody na których oparł się organ oraz wyjaśnia, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom inwestora co do charakteru wykonanych robót. Postanowienie zawiera podstawę prawną wydanego orzeczenia i zawiera jej wyjaśnienie. Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie poinformował wprawdzie skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, ale mając na względzie okoliczność, że w postępowaniu przed organem I instancji inwestor brał udział, a organ odwoławczy nie dysponował nowymi, nieznanymi stronie materiałami, uchybienie to należy uznać za nie mające wpływu na treść wydanego orzeczenia. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że nie zachodziła potrzeba przesłuchania świadków co do charakteru wykonanych robót, skoro z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynikało, że obiekt budowlany został wybudowany, co uzasadniało ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości określonej zaskarżonym postanowieniem. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie trafnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i podniesione zarzuty, czemu dały wyraz w wydanych rozstrzygnięciach. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.