II GSK 1870/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 120/12 w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie bezczynności organu w sprawie nadawania programów radiowych postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Pismem z 21 czerwca 2011 r. K. S. złożył do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji skargę na [...] S.A., zarzucając mu naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43 poz. 226, ze zm., dalej: ustawa o radiofonii i telewizji). Skarżący wskazał, że publiczne radio "zaangażowało się po stronie zwolenników zniesienia lub ograniczenia obowiązków bogatych samorządów na rzecz samorządów biednych". Wskazując na treść audycji wyemitowanej na antenie [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. o godzinie [...] oraz wiadomości wyemitowanych w tym samym dniu o godzinie [...] skarżący wskazał, że ich treść stanowiła rażące naruszenie statusu [...] S.A., jako radiofonii publicznej realizującej misję publiczną. Skarżący wskazał w szczególności na naruszenie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, który stawia przed rozgłośniami "wymóg bezstronności i wyważenia przedstawianych racji". Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Departamentu Prezydialnego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, poinformował K. S., że w ramach wszczętego w tej sprawie postępowania Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji otrzymała stanowisko Zarządu [...] S.A. wskazujące, że prezentacja tematu miała charakter informacyjny, a informowanie słuchaczy o aktualnych ważnych społecznie sprawach jest misją [...]. Ponadto wskazał, że Zarząd [...] S.A. określił udział redaktorów programu jako neutralny, podkreślając, że założenie audycji nie wymagało przeprowadzania dyskusji na antenie. Dyrektor Departamentu Prezydialnego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stwierdził, że stanowisko przedstawione w tej sprawie przez nadawcę uważa za wystarczające, wskazując ponadto na treść art. 13 ustawy o radiofonii i telewizji, zgodnie z którym nadawca samodzielnie kształtuje program radiowy. W odpowiedzi na pismo Dyrektora Departamentu Prezydialnego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] stycznia 2012 r. K. S. pismem z 9 lutego 2012 r. wezwał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do usunięcia naruszenia prawa. Powołując się na treść art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.) wskazał, że jako "słuchacz audycji radiofonii publicznej posiada interes prawny do słuchania audycji radiofonii publicznej tak skomponowanych, aby spełniały postulat bezstronności i wyważenia przedstawionych racji." Pismem z [...] marca 2012 r. Dyrektor Departamentu Prezydialnego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji poinformował K. S., że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz przesłał kopie wyjaśnienia złożonego w niniejszej sprawie przez Zarząd [...] S.A. Pismem z 9 marca 2012 r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. W skardze swojej zażądał zobowiązania Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do wezwania [...] S.A. w W., "aby treściami swoich audycji, jak to miało miejsce w audycjach dotyczących samorządowego projektu zmiany ustawy o obowiązkowych wpłatach do budżetu państwa, nadanych w swoim programie pierwszym w dniu [...] czerwca 2011 r., najpierw o godz. [...] w audycji [...], a następnie w wiadomościach po godz. [...], przestrzegało przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji". W uzasadnieniu skargi powtórzył wcześniejszą argumentację oraz dodał, że [...] S.A. już wcześniej naruszyło prawo m.in. emitując dnia [...] września 2010 r. i [...] lutego 2011 r. piosenkę "Karta z dziejów ludzkości" śpiewaną przez Grzegorza Turnaua do słów Juliana Tuwima. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 9 sierpnia 2012 r. odrzucił skargę oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy, wskazując w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Przewodniczący K. R. R. i T. nie był zobowiązany do wydania żadnego z wyżej wymienionych aktów ani dokonania żadnej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków indywidualnych skarżącego wynikających z przepisów prawa. Sąd wskazał ponadto, iż rozpatrzenie wniosku zawartego w piśmie z 21 czerwca 2011 r. nie wymagało wydania decyzji, postanowienia, ani interpretacji o których mowa w art. 3 p.p.s.a., gdyż brak było podstaw prawnych do ich wydania, a wszelkie działania Przewodniczącego K. R. R. i T. podjęte w trybie art. 10 ust. 2 lub 3 w zw. z art. 21 ustawy o radiofonii i telewizji dotyczą praw i obowiązków publicznego radia lub telewizji, a nie radiosłuchaczy lub telewidzów. W ocenie Sądu skargę tę należy traktować jak pismo złożone w trybie art. 227 k.p.a., jednak na akty i czynności podejmowane wskutek złożenia skargi przewidzianej w art. 227 i następnych k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym, że przedmiot skargi w niniejszej sprawie nie znajduje się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, skargę odrzucono. Powyższe postanowienie K. S. zaskarżył skargą kasacyjną w zakresie odrzucenia skargi. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia: • art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa nie dotyczy innych niż wymienione w pkt 1 do 3 tego paragrafu decyzji i postanowień, a w konsekwencji, że sprawa nie dotyczy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; • art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji przez przyjęcie, że wezwanie, o którym mowa w art. 10 ust. 3 tej ustawy nie podlega kwalifikacji jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej wynikające z przepisów prawa, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji niezgodną z prawem wykładnię przepisu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 oraz "niewłaściwy stosunek do reakcji słuchaczy" przejawiający się w zaaprobowaniu przez Sąd stanowiska organu dotyczącego braku legitymacji słuchacza do występowania ze skargą do sądu administracyjnego. Skarżący wskazał, że "zarzut bezczynności organu jest nieprawdziwy" i w tej kwestii zgadza się z oceną Sądu, jednak skutkiem takiej oceny powinno być umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, nie zaś odrzucenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zakres jurysdykcji sądów administracyjnych jest ściśle określony przez przepisy prawa. Przedmiot postępowania przed sądami administracyjnymi regulowany jest przez art. 3-5 p.p.s.a. Ustawowe ukształtowanie zakresu właściwości rzeczowej powoduje, że dokonując wykładni, sądy powinny przede wszystkim ustalić, czy określony przedmiot nie jest wyłączony spod kognicji sądów administracyjnych. (Bogusław Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wydanie 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009) Jeśli Sąd stwierdza, że dana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzuca skargę. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie miała na celu wskazanie, że wykładnia przepisów (zwłaszcza art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) zastosowana przez Sąd I instancji, prowadząca do odrzucenia skargi jest nieuprawniona i błędna. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował zajęte przez Sąd I instancji stanowisko, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i w związku z tym zaskarżył postanowienie w części obejmującej odrzucenie skargi. Stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej jest błędne, gdyż sprawa zainicjowana przez K. S. nie należy do właściwości sądów administracyjnych. O sprawie administracyjnej możemy bowiem mówić, gdy dotyczy ona aktu, czynności lub bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (tj. określonych w art. 3 p.p.s.a.). Akt lub czynność zaskarżalna do sądu administracyjnego charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu i dotyczy uprawnień lub obowiązków tego podmiotu (wyrok WSA z 20.09.2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06, niepublikowane). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że opisaną indywidualność należy rozumieć w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Nie można więc stwierdzić, że sprawą administracyjną jest każda sprawa dotycząca działania organów administracji publicznej. Za zasadniczy element określający akty lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany jest element władztwa administracyjnego, które należy rozumieć, jako zdolność organu administracji publicznej do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków podmiotu administrowanego, tj. kształtowania sytuacji drugiego podmiotu, niezależnie od jego woli, ale zgodnie z prawem przedmiotowym. To samo odnosi się do bezczynności, która również musi pozostawać w ścisłym związku z prawami lub obowiązkami jednostki lub na nie oddziaływać. Wskazać należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego. O bezczynności organu możemy zatem mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w sprawie indywidualnej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków oznaczonego podmiotu określonych w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok WSA z 20.09.2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06, niepublikowany). Postępowanie, które skarżący starał się zainicjować nie może być uznane za sprawę administracyjną, zarówno ze względu na przedmiot tego postępowania, który nie jest objęty jurysdykcją sądów administracyjnych jak i brak legitymacji skarżącego do występowania ze skargą na akty, czynności lub bezczynność Przewodniczącego K.R.R. i T. Nie można bowiem stwierdzić, że działanie lub bezczynność Przewodniczącego K.R.R. i T. miało wpływ na uprawnienia lub obowiązki skarżącego. Przewodniczący K. R. R. i T. nie był zobowiązany do wydania żadnego z wyżej wymienionych aktów ani dokonania żadnej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków indywidualnych skarżącego wynikających z przepisów prawa, gdyż rozpatrzenie wniosku zawartego w piśmie z 21 czerwca 2011 r. nie wymagało wydania decyzji, postanowienia, ani interpretacji o których mowa w art. 3 p.p.s.a., w związku z brakiem podstaw prawnych do ich wydania Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. W związku z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07) nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego. ----------------------- 4