II SA/Po 477/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu w dniu 08 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na uchwalę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Gminy [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł (słownie: [...] zł). /-/ A. Kiersnowska-Tylewicz UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga J. K. na uchwalę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Gminy [...], uznającą tę skargę za bezzasadną. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o przeprowadzenie wskazanych przez niego dowodów na okoliczność jak przebiega dojazd z nieruchomości skarżącego do drogi powiatowej, w szczególności, że nie jest on swobodny. W odpowiedzi na skargę wniesiono o odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Organ wywodził, że skarga dotyczy uchwały wydanej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i jako taka nie podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Została ona podjęta na skutek skargi J. K. na nienależyte i przewlekłe wykonywanie zadań oraz naruszenie interesu publicznego i prywatnego przez Burmistrza Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy powiedzieć, że postępowanie w przedmiocie skarg, których przedmiotem jest zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jest uregulowane w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa). Wśród organów właściwych do rozpatrywania skarg przepis art. 229 Kpa wymienia na przykład wojewodę czy regionalną izbę obrachunkową, ale również organy uchwałodawcze, w tym rady gmin (rady miejskie). W szczególności rada miejska (rada gminy) jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi na burmistrza (wójta, prezydenta miasta). Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, skarga tego rodzaju jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w związku z wniesioną skargą kończy się zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 Kpa), które powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi, a zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 Kpa. Pamiętać jednak należy, że w postępowaniu uregulowanym przepisami działu VIII Kpa nie rozstrzyga się żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie ocenia zasadność skargi i informuje o sposobie załatwienia tej skargi. Postępowanie skargowe nie kończy się zatem wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, ale zawiadomieniem skarżącego. Uwzględniając to, co do tej pory powiedziano, sąd doszedł do przekonania, że zawiadomienie/informacja o sposobie rozpatrzenia skargi powszechnej nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zakres właściwości sądu określony jest w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) i obejmuje rozpoznawanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W katalogu aktów podlegających zaskarżeniu nie ma zatem zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia skargi. Skargi są bowiem załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy, niedającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (zob. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie może być w szczególności uznana za akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa). W ocenie Sądu bowiem uchwała organu samorządu terytorialnego podjęta w sprawie rozpatrzenia skargi powszechnej niczym się nie różni od zawiadomienia/informacji o sposobie załatwienia skargi, a przez to tylko, że przybiera formę uchwały, nie staje się uchwałą, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa (zob. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 520/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, w dziale VIII Kpa zawierającym regulacje odnoszące się do postępowania skargowego brak jest również przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, w tym także w sprawie uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt 3 Kpa, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Po 357/08, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego sąd rozważył jeszcze, czy zaskarżona uchwała może być zakwalifikowana jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa). Akty tego rodzaju charakteryzują się tym, że choć muszą mieć charakter publicznoprawny i są podejmowane w sprawach indywidualnych, to nie mają formy decyzji lub postanowienia. Najważniejszą cechą tych aktów jest jednak to, że dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Tymczasem - w ocenie sądu - zawiadomienie z art. 238 Kpa nie posiada tej ostatniej cechy. Rozpatrzenie skargi na burmistrza nie ma ścisłego i bezpośredniego związku z możliwością realizacji uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisu prawa. Żaden obowiązek lub uprawnienie składającego skargę nie zależy w sposób ścisły i wyraźny od takiego czy innego załatwienia skargi złożonej w trybie działu VIII Kpa. Zatem załatwienie skargi przez radę gminy, nawet w formie uchwały, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec tego sąd doszedł do przekonania, że skargą do sądu administracyjnego nie można objąć uchwały rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na burmistrza, ponieważ w świetle art. 3 § 2 Ppsa czynność rozpatrzenia skargi powszechnej nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Ppsa, orzeczono jak w sentencji. W opisanych okolicznościach, na postawie art. 225 Ppsa, Sąd orzekł również o zwrocie uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie [...]zł. /-/ A. Kiersnowska-Tylewicz