I OSK 1514/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 143/17 o odrzuceniu skargi T.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od propozycji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 143/17 odrzucił skargę T.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od przedstawionej propozycji pracy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem nr [...] z dnia 23 maja 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] (dalej jako "DIAS"), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.KAS") złożył T. G. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą skarżący przyjął. Następnie pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. skarżący złożył odwołanie od otrzymanej propozycji. W odpowiedzi na powyższe odwołanie DIAS poinformował skarżącego, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują dla takiej propozycji formy decyzji. Pismem z dnia 27 lipca 2017 r. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność DIAS wyrażającą się brakiem załatwienia jego sprawy dotyczącej odwołania od propozycji pracy zgodnie z obowiązującymi przepisami K.p.a. W odpowiedzi, pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącego, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy K.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, a tym samym brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a. W tych okolicznościach T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z dnia 23 maja 2017 r. W uzasadnieniu skargi podał, że otrzymany przez niego dokument (propozycja pracy) ingeruje bezpośrednio w jego prawa, bezpośrednio wpływa na jego status jako funkcjonariusza albowiem niezależnie od decyzji (czy przyjmie propozycję, czy też nie) zwalnia go ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem na organie nie ciążył obowiązek przekazania pisma zatytułowanego "odwołanie" organowi wyższego stopnia. Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), odrzucił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że pisemna propozycja, złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Jednocześnie w ocenie Sądu, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest także brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem. Sąd administracyjny nie rozpoznaje bowiem skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od czynności nie stanowiącej decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. G., zaskarżając postanowienie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 -3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił; 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 -3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej Noe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, a więc organ dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącego w trybie art. 132 K.p.a. albo przekazania go do właściwego organu II instancji oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez Sąd skargi w sytuacji gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy; 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną oraz że skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania. Jednocześnie wbrew stanowisku WSA w Krakowie przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy skarżącego przez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania; natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącego również powoduje utratę statusu funkcjonariusza; 4. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: • naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; • naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; • naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; • naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego; • naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdził, że zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia kwalifikującego propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania, że przedstawiona skarżącemu kasacyjnie pisemna propozycja, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż niezależnie od tego, czy propozycja została przez niego przyjęta czy też nie, skarżący kasacyjnie został pozbawiony statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Zakwalifikowanie propozycji jako decyzji administracyjnej w przypadku wniesienia od niej przez stronę odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia odpowiednich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich niewykonanie świadczy o bezczynności organu i jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji, dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w.KAS, prawidłowo stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast nieprawidłowo przyjął, że stanowi ona akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego kasacyjnie uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie przez skarżącego kasacyjnie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Skarżący kasacyjnie błędnie uznał złożoną mu propozycję zatrudnienia za decyzję administracyjną. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez skarżącego kasacyjnie pismo nazwane przez niego "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jest też rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy K.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest zatem wyłączona. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi T. G. na bezczynność DIAS w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia, gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. Jednocześnie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał jako podstawę odrzucenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jak zostało to przedstawione w skardze kasacyjnej. Wskazany przepis nie mógł zatem być naruszony przez Sąd pierwszej instancji, bowiem Sąd w zaskarżonym postanowieniu nie stosował tego przepisu. Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie mógł zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).