II GSK 642/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 739/15 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 739/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. Z. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że J. Z. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w M. wiosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Wniosek został nadany za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 15 maja 2014 r., zaś wpłynął do organu w dniu 19 maja 2014 r. Organ stwierdził, że rolnik nie dostarczył lub nie podpisał załączników graficznych. Ponadto, wybrany numer wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na działce rolnej AC, AE, AF, Al nie został zadeklarowany w sekcji IIA w części szczegółowej wniosku oraz wybrany numer wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na działce rolnej D, F, I nie został zadeklarowany w sekcji IIA w części szczegółowej wniosku. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 21 maja 2014 r. strona uzupełniła stwierdzone braki formalne, składając w dniu 3 czerwca 2014 r. korektę do wniosku wraz z załącznikami graficznymi. Następnie organ decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową pomniejszoną o 13 % z tytułu złożenia kompletnego wniosku po terminie, na podstawie art. 23 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L Nr 316, s. 65 ze zm.). Organ stwierdził, że w myśl tego przepisu, wniosek o przyznanie płatności może zostać złożony w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednak za każdy dzień roboczy opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1% kwoty płatności. W ocenie organu, wniosek o przyznanie płatności został złożony w dniu 3 czerwca 2014 r., a więc 13 dni roboczych po terminie składania wniosków. W odwołaniu od tej decyzji J. Z. podkreślił, że złożył wniosek z zachowaniem pierwotnego terminu, a uzupełnienie braków formalnych na wezwanie organu nie może być utożsamiane z wniesieniem poprawki z inicjatywy producenta. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołał się na treść § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), określającego, jakie elementy powinien zawierać wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Podniósł ponadto, że zgodnie z art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) w zw. z art. 22 rozporządzenia Nr 1122/2009, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, który składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin ten nie podlega przywróceniu. W ocenie organu, w przypadku gdy wniosek nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi administracji publicznej należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. J. Z. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podnosząc, że wniosek został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 15 maja 2014 r., organ zaś nieprawidłowo przyjął, że w przypadku uzupełniania braków formalnych wniosku za datę złożenia samego podania przyjmuje się dzień uzupełnienia wniosku nie zaś dzień jego pierwotnego złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wnioski o przyznanie płatności obszarowych na dany rok winny być składane od dnia 15 marca do dnia 15 maja danego roku i termin ten nie podlega przywróceniu. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach wniosek może być złożony później, co skutkuje zmniejszeniem kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 12 rozporządzenia Nr 1122/2009, zmniejszenie kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy, stosuje się także odnośnie dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwemu organowi, gdy stanowią one o kwalifikowalności do pomocy, a taka sytuacja w odniesieniu do braku wypełnionych bądź podpisanych załączników jako oświadczeń wiedzy rolnika o stanie gruntu deklarowanego do płatności miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, skoro w art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009 uregulowano skutki złożenia wniosku zawierającego braki co do informacji niezbędnych do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, to oznacza, że w sprawie nie mogły mieć zastosowanie reguły ogólne wynikające z przepisów k.p.a. J. Z. złożył od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 739/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co następnie spowodowało oddalenie skargi przez Sąd I instancji; błędna wykładnia polegała na przyjęciu, że w normie art. 23 powołanego rozporządzenia uregulowano skutki złożenia wniosku zawierającego braki formalne co do informacji niezbędnych do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, a zatem w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania reguły ogólne k.p.a. dotyczące skutków uzupełnienia braków formalnych wniosku; konsekwencją tak przeprowadzonej wykładni przepisu było jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem art. 23 rozporządzenia nie powinien być w ogóle w sprawie zastosowany, gdyż nie odnosi się on do sytuacji uzupełnienia wniosku o przyznanie płatności złożonego w terminie, wskutek wystosowanego przez organ wezwania do usunięcia braków formalnych; przepis ten zgodnie z jego wykładnią literalną odnosi się jedynie do sytuacji złożenia przez stronę wniosku po terminie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 12 i 23 rozporządzenia Nr 1122/2009, polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu polegającym na przyjęciu przez Sąd I instancji, że regulacja art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009 jest przepisem szczególnym - wykluczającym zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie uzupełniania braków formalnych wniosków i skutków ich uzupełnienia w terminie po uprzednio wystosowanym przez organ wezwaniu, w sytuacji gdy art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009 w jakimkolwiek zakresie nie wyklucza zastosowania regulacji k.p.a. do wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, natomiast art. 12 rozporządzenia Nr 1122/2009 stanowi jedynie przykładowe wymienienie elementów, jakie powinien zawierać pojedynczy wniosek o przyznanie płatności i brak jest jakichkolwiek podstaw pozwalających przyjąć, iż brak formalny wniosku o przyznanie płatności eliminuje możliwość zastosowania przez organ instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych. Skarżący postawił również zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj.: 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na lakonicznym i zdawkowym wyjaśnieniu zastosowanej podstawy prawnej orzeczenia przez ograniczenie się jedynie do przytoczenia określonych przepisów prawa bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy, w szczególności do okoliczności, że organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a skarżący braki te uzupełnił w terminie, z jednoczesnym brakiem przekonywującego umotywowania rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, przez co skarżący pozbawiony został możliwości poznania przyczyn, dla których Sąd odmówił przyjęcia argumentacji skarżącego za zasadną, w następstwie czego brak jest możliwości kontroli kasacyjnej orzeczenia; 4. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 11 oraz 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i art. 11 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009 polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji pomimo niewłaściwego zastosowania przez te organy powołanych wyżej regulacji i w konsekwencji przyjęcie, iż strona złożyła wniosek o przyznanie płatności w dniu 3 czerwca 2014 r., a zatem płatność rolnośrodowiskowa winna zostać pomniejszona o 1% za każdy dzień opóźnienia, w sytuacji gdy wniosek został przez skarżącego nadany w urzędzie pocztowym w dniu 15 maja 2014 r. i zgodnie z przepisem art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, iż złożenie wniosku nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu bowiem termin, o którym mowa w art. 11 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009 został dochowany; 5. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009, polegające na przyjęciu, że w przypadku uzupełniania braków formalnych wniosku/podania za datę złożenia samego podania przyjmuje się dzień uzupełnienia wniosku/podania nie zaś dzień pierwotnego jego złożenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że analiza treści rozporządzenia Nr 1122/2009, a w szczególności art. 11 i art. 23, nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie przyznawania płatności rolnośrodowiskowych przepisy k.p.a. w zakresie wzywania przez organ do uzupełnienia braków formalnych oraz skutków uzupełniania tychże braków są wyłączone. Zdaniem skarżącego, art. 11 rozporządzenia nie stanowi katalogu zamkniętego warunków formalnych, jakie winny spełniać wnioski i nie wyłącza zastosowania instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych. Tym samym Sąd I instancji błędnie przyjął, że art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009 jest przepisem szczególnym wykluczającym zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie uzupełniania braków formalnych wniosków i skutków ich uzupełnienia w terminie po uprzednio wystosowanym przez organ wezwaniu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga została oddalona. Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Przypomnienie tych podstawowych zasad działania NSA jest w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotne, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie sformułował dokładnie zarzutów dotyczących naruszenia art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. – przepisu, który ma kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku. Trzeba bowiem przypomnieć, że art. 23 rozporządzenia składa się z dwóch ustępów. W każdym z nich są zawarte różne normy prawne. Ta sama uwaga dotyczy zarzutu naruszenia art. 12 rozporządzenia nr 1122/2009. Z uzasadnienia tak sformułowanych zarzutów można wywnioskować, że wnoszący skargę kasacyjną głównie kwestionuje zastosowanie w tej sprawie art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Ten przepis odnosi się do uzupełnienia wniosku po terminie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jego wniosek został uzupełniony w terminie, a zatem art. 23 rozporządzenia nie powinien być zastosowany. Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa unijnego w sprawach dotyczących płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, obejmującego takie działania, jak: program rolnośrodowiskowy czy wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), mają pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (a więc w przepisach prawa unijnego), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 pojedyncze wnioski o płatności składa się w terminie ustalonym przez państwa członkowskie, lecz nie później niż 15 maja. Przepis art. 23 ust. 1 stanowi natomiast, że określone w akapicie pierwszym ustępu 1 tego artykułu skutki złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie odnoszą się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Z przepisu art. 23 ust. 1 rozporządzenia wynika zatem, że po dniu 15 maja nie jest dopuszczalne zarówno złożenie wniosku, jak i złożenie wymienionych tam "załączników", jeżeli stanowią one o kwalifikowalności wniosku do płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 23 ust. 1 określający skutki niezachowania terminu do złożenia wniosku i terminu do złożenia załączników stanowiących o kwalifikowalności do płatności wyłącza możliwość powołania się na art. 64 § 2 k.p.a., który pozwala na konwalidację wniosku od dnia jego złożenia, jeżeli braki wniosku zostały usunięte w trybie określonym w tym przepisie. Zastosowanie w tym zakresie art. 64 § 2 k.p.a. sprawiłoby, że art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia stałby się bezprzedmiotowy. Jeżeli bowiem przyjąć, że wniosek złożony do 15 maja, a uzupełniony po tej dacie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jest wnioskiem złożonym w terminie, to wskutek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w ogóle odpada możliwość uznania, na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wniosku za złożony po terminie i w konsekwencji zmniejszenia płatności z tego powodu. Ta sankcja nie będzie mogła być również zastosowana wtedy, gdy uzupełnienie wniosku w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nastąpiło po terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.. ponieważ wówczas, zgodnie z tym przepisem wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie wniosek o płatności został złożony, za pośrednictwem poczty, 15 maja. Na żądanie organu wnioskodawca uzupełnił wniosek 3 czerwca. Żądane uzupełnienia zostały złożone w terminie zakreślonym przez organ, ale po upływie terminu, o którym mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia. Niemniej jednak zawarta w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 regulacja prawna dotycząca złożenia wniosku o płatności po wyznaczonym terminie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyłącza całkowicie zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., o czym świadczy chociażby treść art. 21 tego rozporządzenia. Jednakże stwierdzenie, że w konkretnym przypadku art. 23 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania, a zatem że jest dopuszczalne uzupełnienie braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wymagałoby dokładnego ustalenia, czy braki wniosku wskazane przez organ nie mieszczą się w dyspozycji art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. W skardze kasacyjnej nie wykazano dostatecznie, że stwierdzone braki (m.in. brak załączników graficznych) nie mają znaczenia dla kwalifikowalności do wnioskowanej płatności. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych. Niezadowolenie strony z zaskarżonego wyroku nie jest dostatecznym powodem do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli decyzji administracyjnej objętej skargą (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Nie może być również skuteczne zarzucenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku jasno przedstawia stanowisko Sądu w tej sprawie i pozwala prześledzić tok jego rozumowania. Sąd nie naruszył wreszcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ zasadnie nie dopatrzył się po stronie organu naruszeń proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.