II OSK 2185/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1441/20 w sprawie ze skargi J. S. i B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1441/20, sprostowanym postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. i B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego – budynku rekreacji indywidualnej usytuowanego na działce nr [...] w K., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. S. i B. S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną oparto na naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z: - art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.), polegające na nałożeniu grzywny, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanych, - art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 121 § 2 u.p.e.a. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Przed PINB w Z. toczyło się postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego i letniskowego na działce nr [...] w K. Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest kwestia przeznaczenia działki w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. Rada Gminy M. uchwaliła nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto tytuł wykonawczy nie określa w sposób precyzyjny obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego nie będzie możliwe ustalenie który dokładnie budynek ma podlegać rozbiórce. Dlatego też obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny. Ponadto tytuł wykonawczy jest wadliwy. Organ I instancji wydał dwa tytułu wykonawcze o tych samych numerach, pierwszy na zobowiązaną B. S., drugi zaś na zobowiązanego J. S. Małżonkowie pozostają w ustawowej wspólności majątkowej, przedmiotowy budynek wchodzi w skład majątku wspólnego, zatem organ winien wydać jedne tytuł wykonawczy, wskazując w nim obydwu małżonków. Dalej wskazano, że przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakłada na organ egzekucyjny obowiązek wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie za środek taki organ egzekucyjny uznał wymierzenie grzywny w wysokości kilkudziesięciu tysięcy złotych, przy czym grzywny w tej wysokości zostały wymierzone obojgu zobowiązanym, będącym małżonkami i prowadzącym wspólne gospodarstwo domowe. W efekcie została na nich nałożona dolegliwość pieniężna w podwójnej wysokości. Te okoliczności same w sobie są podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniesiono również, że wysokość grzywny została błędnie ustalona. Jako podstawę jej ustalenia organ egzekucyjny wskazał art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny przeoczył jednak, że przepis ten jest podstawą ustalenia wysokości grzywny tylko wtedy, gdy obowiązek polega na przymusowej rozbiórce budynku lub jego części. Tymczasem budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest tylko taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Do uznania obiektu budowlanego za budynek niezbędne jest spełnienie wszystkich wymienionych cech. Tymczasem przedmiotowy budynek nie posiada fundamentów. W konsekwencji nie może zostać uznany za budynek. Wobec tego brak jest podstaw do zastosowania art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą ustalenia wysokości grzywny winien być art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego grzywna nie może przekroczyć 10.000. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie sposób jest przyjąć, jak tego chcą skarżący kasacyjnie, że sąd I instancji procedował na niekompletnych aktach i pominął część z nich. Przy czym podkreślić należy, że strona nie wyjaśniła, poza wskazaniem art. 133 § 1 p.p.s.a., w czym upatruje, mając na uwadze dyspozycję ww. przepisu, jego naruszenia w niniejszej sprawie. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej – naruszenia art. 7 § 2 i art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w ogóle nie przystają do rozstrzyganej sprawy. Podstawą zaskarżonego do sądu I instancji postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jest art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a przedmiotem niniejszej sprawy jak wskazano na wstępie uzasadnienia zgłoszone zarzuty do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego – budynku rekreacji indywidualnej. Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 wyżej wymienionej ustawy. Zarzutów naruszenia tych przepisów jednak nie postawiono. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny [...] marca 2020 r. wystawił tytuły wykonawcze numer [...] dotyczące obowiązku wykonania rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej. Zarzuty do tego tytułu wnieśli J. i B. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuty te dotyczyły: określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia; niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym i zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z [...] kwietnia 2020 roku, znak: [...] organ uznał zarzuty za nieuzasadnione, natomiast zaskarżonym do WSA w Gliwicach postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Nieporozumieniem jest więc stawianie w tej sprawie zarzutów naruszenia przepisów dotyczących grzywny w celu przymuszenia. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że sprawa w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia ze skargi J. S. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjny w Gliwicach pod sygnaturą akt II SA/Gl 1476/20. Tylko na marginesie należy zauważyć, że w myśl art. 7 § 2 wskazanej ustawy - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki: NSA z 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15, z 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 668/19). To wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przy czym grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy egzekucyjnej w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na koniec - nie można się zgodzić ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego nie będzie możliwe ustalenie który dokładnie budynek ma podlegać rozbiórce, ponieważ tytuł ten dokładnie określa przedmiot egzekwowanego obowiązku poprzez odwołanie do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] września 2015 roku numer [...], którą nakazano inwestorom B. i J. S. oraz R. i W. K. dokonać rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej usytuowanego na działce numer [...] w K. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.