II OSK 1166/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. , U. F. –T. , W. F. , Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1084/06 w sprawie ze skargi R. K. , U. F. –T. , W. F. , Z. T. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1084/06 oddalił skargę R. K. , U. F. –T. , W. F. i Z. T. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1-3, art. 59 g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. o nałożeniu na inwestorów i użytkowników nadbudowanych kondygnacji Ośrodka Rehabilitacyjnego [...] w U. : W. F. , R. K. , U. F. –T. i Z. T. - OR-W [...] s.c., kary w wysokości 75.000 zł, za nielegalne użytkowanie nadbudowanych poddaszy budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, iż podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu 4 października 2005 r. w Ośrodku Rehabilitacyjnym [...]na działce nr [...] w U. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , stwierdzono, że inwestorzy wykonali nadbudowę części budynków A i B, na podstawie prawomocnej decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2003 r. o pozwoleniu na dobudowę windy osobowej, nadbudowę poddaszy użytkowych tych budynków oraz zabudowę tarasu przy budynku B, jednak przystąpili do użytkowania nadbudowanych kondygnacji bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli R. K. , Z. T. , U. F. –T. , W. F. , zarzucając, że po przeprowadzeniu kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż obiekt wykonano prawidłowo i zgodnie z projektem budowlanym. W efekcie czego organ wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W tym samym czasie wydano również postanowienie nakładające na skarżących karę w wysokości 75.000 zł za użytkowanie obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę stwierdził że Konstytucyjność przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika więc, że kara z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego spełnia funkcję zarówno represyjną jak i prewencyjną. Odnosząc to stwierdzenie do treści zarzutów podniesionych przez skarżących Sąd przyjął, że uzyskanie przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie usuwa uprzedniej bezprawności ich działania w postaci użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia właściwego organu. Postanowienie o nałożeniu kary ma zatem samodzielny byt prawny, ponieważ odnosi się do określonych zaszłości i jest realizacją ustawowego obowiązku nałożenia sankcji przez organ w wypadku stwierdzenia, że inwestor użytkuje obiekt budowlany bez uzyskania zgody na takie działanie. W kwestii zarzutu podniesionego przez skarżących, dotyczącego stosowania właściwych przepisów, w związku ze zmianami w Prawie budowlanym, Sąd stwierdził, że miarodajny dla orzeczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, jest stan prawny z chwili wydania zaskarżonego postanowienia, tak jak przyjęto w sprawie, a nie stan prawny istniejący w chwili rozpoczęcia inwestycji, jak twierdzą skarżący. Od powyższego wyroku R. K. , W. F. , Z. T. i U. F. –T. wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: - przepisu art. 57 ust 7 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, iż przepis ten umożliwia "ukaranie za uprzednie, nielegalne użytkowanie" obiektu, - przepisu art. 2 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) przez jego niezastosowanie, - przepisu art. 105 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, a także obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżących wydanie przez organ postanowienia o ukaraniu za użytkowanie obiektu bez pozwolenia w czasie, w którym decyzja o takim pozwoleniu została już wydana było naruszeniem prawa. Skoro bowiem decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana w marcu 2006 r. to w czerwcu 2006 r. nie można już mówić o nielegalnym użytkowaniu obiektu. A zatem w chwili wydawania postanowienia brak było podstawy materialno-prawnej do ukarania skarżącego na podstawie art. 57 ust 7 Prawa budowlanego. Dlatego też postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Fakt, iż konstytucyjność przepisu art. 57 ust 7 Prawa budowlanego nie została podważona przez Trybunał Konstytucyjny nie przesądza wcale o zasadności nałożenia na skarżących kary w nim przewidzianej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał również zarzutu skarżącej, iż przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie może być podstawą do nałożenia na nią kary z uwagi na treść art. 2 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. W myśl jego uregulowań "Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe". Skarżący nadal podtrzymują ten zarzut. Nie przekonała ich bowiem argumentacja Sądu administracyjnego, iż miarodajnym dla orzeczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest stan prawny z chwili wydania postanowienia. W ocenie skarżących interpretacja przepisów art. 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. prowadzi do wniosku, iż sytuację prawną, inwestorów, którzy przystąpili do użytkowania obiektu bez pozwolenia na użytkowanie ustawodawca zróżnicował, przyjmując jako kryterium - zakończenie budowy przed dniem 17 maja 2004 r. Jeżeli budowa ostała zakończona przed tym dniem, to inwestor ponosi konsekwencje nielegalnego użytkowania obiektu według nowych przepisów Jeśli chodzi zaś o obiekty budowlane będące w budowie i niezakończone przed wejściem w życie stawy zmieniającej Prawo budowlane, to inwestor ponosi konsekwencje rozpoczęcia użytkowania obiektu bez pozwolenia na zasadzie dotychczasowych, niezmienionych, przepisów Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie natomiast do art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przepisy powyższe były w sprawie niniejszej podstawą do wymierzenia skarżącym grzywny w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu – nadbudowanych kondygnacji Ośrodka Rehabilitacyjnego [...] w U. W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, że skarżący przystąpili do użytkowania nadbudowanej kondygnacji w Ośrodku Rehabilitacyjnym [...] w U. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W pierwszej kolejności rozpoznania wymagał zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, którego naruszania skarżący upatrują w tym, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu została podjęta po wydaniu decyzji pozwalającej na użytkowanie tego samego obiektu. Tak sformułowany zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej pierwszy akt administracyjny: decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nadbudowanych kondygnacji Ośrodka Rehabilitacyjnego [...] w U. została wydana w dniu [...] listopada 2005 r. Decyzja ta została następnie uchylona przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. z przyczyn formalnych. Organ II instancji uznał, że nałożenie kary pieniężnej powinno było nastąpić w formie postanowienia. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. tym razem postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. orzekł o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Również to postanowienie organu I instancji zostało uchylone przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Organ II instancji uznał, że zaskarżone postanowienia zostało błędnie skierowane jedynie do OR-W [...] s.c. Z. T. podczas gdy inwestorami i użytkownikami obiektu są również W. F. , R. K. oraz U. F. –T. W wynika ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nałożył na inwestorów i użytkowników nadbudowanych kondygnacji Ośrodka Rehabilitacyjnego [...] w U. : W. F. , R. K. , U. F. –T. i Z. T. - OR-W [...] s.c., karę w wysokości 75.000 zł, za nielegalne użytkowanie nadbudowanych poddaszy budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym razem postanowienie organu I instancji zostało przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. W międzyczasie istotnie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia 27 lutego 2006 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Jak wynika z opisanego wyżej przebiegu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu zostało wszczęte przed wszczęciem na wniosek inwestora postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Tym samym za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz argument, że postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., skoro poprzedziło ono postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Podzielić również należy pogląd Sądu I instancji, że z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. wynika, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane spełnia również funkcję represyjną. W takiej sytuacji nie było przeszkód prawnych, aby równolegle z postępowaniem w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, które zostało wszczęte ponadto później od tego pierwszego postępowania. Tego typu interpretacja jest korzystna dla inwestora, który nie musi czekać na rozpoznanie złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu. W każdym bądź razie za nieuzasadniony należy uznać pogląd, że wszczęte wcześniej postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe po wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających wydanie przez organ nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie obiektu nie sanuje bowiem dopuszczenia się uprzednio przez inwestora nielegalnego użytkowania obiektu, co jest zagrożone administracyjną karą pieniężną o charakterze represyjno-prewencyjnym. Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia przepisu art. 2 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, zgodnie, z którym: do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że przez sprawy wszczęte a niezakończone, o których mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego a nie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Dla rozstrzygnięcia czy w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane nie ma znaczenia zatem kryterium zakończenia budowy – co podnosi się w skardze kasacyjnej – lecz wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy kopii dziennika budowy roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie budowlanym zostały zakończone w dniu 15 kwietnia 2004 r. – a więc przed wejściem w życie ustawy. Postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu - nadbudowanych kondygnacji Ośrodka Rehabilitacyjnego [...] w U. zostało zaś wszczęte po dniu 1 stycznia 2005 r. W sprawie niniejszej zastosowanie zatem miał art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane po nowelizacji tej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.