IV SA/Po 801/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr XXXIII/178/2008 w przedmiocie ponoszenia odpłatności za pobyt w Środowiskowym Domu Samopomocy, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta Trzemeszna na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany /-/I. Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/B. Popowska UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr XXXIII/178/2008 Rada Miejska w Trzemesznie uchwaliła szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w Środowiskowym Domu Samopomocy w Trzemesznie (dalej jako ŚDS). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym) oraz na podstawie art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 ze zm., dalej ustawa o pomocy społecznej). Uchwała różnicowała odpłatność za pobyt w ŚDS w zależności od posiadanego kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Wysokość opłaty za pobyt w ŚDP ustalana będzie na podstawie wywiadu środowiskowego, w drodze decyzji administracyjnej Kierownika ŚDS. Na określonych w uchwale warunkach osoba korzystająca z usług ŚDS może być w całości lub w części zwolniona z ponoszenia opłat. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Trzemeszno (§ 3 uchwały). Zastrzeżono, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z mocą obowiązującą od 01 września 2009 r." (§ 4 uchwały). W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że jej podjęcie było niezbędne w związku z uruchomieniem od dnia 01 sierpnia 2008 r. ŚDS, który jest ośrodkiem wsparcia pobytu dziennego, przeznaczonego dla osób z zaburzeniami i chorych psychicznie. Ustalając opłatę w dziennych ośrodkach wsparcia zasadnym jest wprowadzenie gradacji. Ponieważ ŚDS został utworzony od 01 sierpnia 2008 r., zaś pierwsi uczestnicy zajęć zostaną przyjęci od dnia 01 września 2008 r., konieczne jest, aby uchwała weszła w życie z mocą obowiązującą od dnia 01 września 2008 r. Na opisaną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wojewoda Wielkopolski. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr XXXIII/178/2008, wstrzymanie wykonania tej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego Wojewody kosztów postępowania, w tym w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ nadzoru podniósł, iż uchwała została podjęta bez podstawy prawnej; podstawą taką nie jest przywołany art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wojewoda wskazał, że z uzasadnienia uchwały wynika, iż przedmiotowy ŚDS jest ośrodkiem wsparcia pobytu dziennego, przeznaczonym dla osób z zaburzeniami i chorych psychicznie. W myśl postanowień art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Zgodnie z treścią art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zadaniami własnymi są zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Samorząd wykonuje je w imieniu własnym i w interesie lokalnym. Środki na ich realizację pochodzą z dochodów własnych samorządu lub z subwencji. Natomiast w przypadku uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie określonych zadań publicznych (art. 166 ust. 2 Konstytucji). Przepis art. 18 ustawy o pomocy społecznej wylicza taksatywnie zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, które między innymi wyznaczają konkretne obowiązki gmin dotyczącej pomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Ustawa określa również tryb zlecania takich zadań gminie i tryb zabezpieczania na ten cel środków finansowych. Zadania zlecone gmina wykonuje więc w imieniu i na rzecz podmiotu zlecającego, który zajmuje się również finansowaniem zadań. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Trzemesznie wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia oraz, że odmienne są skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Nadto poinformowano, że Rada Miejska w Trzemesznie uchwałą z dnia 24 września 2009 r. nr LIII/342/2009 uchyliła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, z zastrzeżeniem, że uchwała uchylająca wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 10 listopada 2008 r. Dnia 27 listopada 2009 r. do Sądu wpłynęło pismo Wojewody z informacją, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 października 2009 r. Wojewoda orzekł nieważność uchwały Rady Miejskiej w Trzemesznie nr LIII/342/2009 z dnia 24 września 2009 r. Wojewoda zastrzegł, że ponieważ w obrocie prawnym cały czas znajduje się zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, brak podstaw do cofnięcia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm). sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez, między innymi, kontrolę działalności administracji publicznej. Są zatem właściwe do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zainicjowanych skargą właściwego organu. Sąd wskazuje, iż przepis art. 86 ustawy o samorządzie gminnym upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 91 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru, nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda skorzystał z takiej możliwości. Uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70, dostępny też w Centralnej Bazie Orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Na wstępie Sąd odniesie się do zawartego w skardze wniosku o wstrzymane wykonania zakwestionowanej uchwały. Z treści skargi nie wynika, czy Wojewoda domagał się rozpoznania takiego wniosku przez organ administracji czy przez Sąd. Wniosek nie jest również uzasadniony. Niezależnie od tego Sąd wyjaśnia, że przepisy art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) nie pozwalają, zarówno właściwemu organowi administracji jak i sądowi administracyjnemu, na wstrzymanie wykonania, w całości lub w części, przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Odnosząc się do argumentów skargi Sąd stwierdza, że są one trafne. Wojewoda słusznie wskazał na art. 166 Konstytucji rozróżniający tzw. zadania własne i zadania zlecone samorządu terytorialnego. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych (art. 166 ust. 2 Konstytucji). Zasadne jest również podkreślenie zawarte w skardze, że zlecając gminie wykonanie określonych zadań – zadań zleconych – ustawodawca zabezpiecza również na ten cel środki finansowe. Zgodnie z art. 18 ustawy o pomocy społecznej, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy, między innymi, organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi (art. 18 pkt 3), oraz prowadzenie i rozwój infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi (art. 18 pkt 5). Do tego zakresu zadań należy prowadzenie (?) Środowiskowego Domu Samopomocy w Trzemesznie, który jest ośrodkiem wsparcia pobytu dziennego, przeznaczonym dla osób z zaburzeniami i chorych psychicznie. Ma rację Wojewoda wskazując, że przekazanie powyższych zadań nastąpiło w drodze ustawy, a więc gminy nie mogą odmówić ich przyjęcia i realizacji. Trafny jest i ten argument skargi, że skoro przekazanie powyższych zadań jak i zabezpieczenie na ten cel środków finansowych określa ustawa, brak zatem miejsca na działalność samorządu terytorialnego, w tym na ustanawianie opłat. Sąd podziela pogląd skargi, że przywołany w zakwestionowanej uchwale art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie dawał Radzie Miejskiej upoważnienia prawnego do regulowania przedmiotowego zagadnienia. Gmina natomiast może regulować, w zakresie przewidzianym przez przepisy prawa, zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, w zakresie zadań własnych. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej takie działanie organów samorządu terytorialnego, w zakresie zadań własnych, wręcz nakazuje. Nie ma racji organ administracji pisząc w odpowiedzi na skargę o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności analizowanej uchwały z uwagi na upływ więcej niż jednego roku od dnia podjęcia uchwały. Jak słusznie wskazał Wojewoda w piśmie procesowym z dnia 19 października 2009 r., ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego, a takim aktem bez wątpienia jest oceniana uchwała. Powyższe wynika wprost z treści art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym. Reprezentujący Gminę Burmistrz przytoczył zresztą brzmienie wskazanego przepisu w odpowiedzi na skargę. Ma również rację Wojewoda, wskazując w tymże piśmie z dnia 19 października 2009 r., że poważne wątpliwości co do zgodności z prawem budzi wprowadzanie uchwały uchylającej akt prawa miejscowego z datą wsteczną. Ponadto Sąd wskazuje, że konstrukcja przepisów określających wejście w życie obu uchwał, wydaje się być wewnętrznie sprzeczna. Sąd podziela pogląd Wojewody, zgodnie z którym podjęcie przez organ administracji analizowanej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania niezgodnej z prawem uchwały z obrotu prawnego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżony akt nie może być wykonywany. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska ja