I OSK 4058/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 200/18 o odrzuceniu skargi H. B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 23 maja 2018 r., II SA/Bd 200/18, odrzucił skargę H. B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że stosownie do art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Zaskarżona decyzja została skierowana nie do skarżącej, ale do J. R. Decyzja ta rozstrzyga w przedmiocie otrzymania przez J. R. prawa do pomocy społecznej, tj. prawa o charakterze osobistym. Przesłanki otrzymania świadczenia przez J. R. mają związek z jego osobistą sytuacją. Wydana względem niego decyzja nie kształtuje zatem sytuacji prawnej skarżącej. Na ocenę tę nie ma wpływu ani okoliczność, że J. R. jest opiekunem prawnym skarżącej, ani okoliczność, że skarżąca jest właścicielem dzierżawionej przez J. R. nieruchomości, na której znajduje się budynek, którego stan techniczny jest jednym z istotnych elementów stanu faktycznego z rozpatrywanego wniosku J. R. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Nie można bowiem wskazać przepisu prawa, z którego by wynikało, że organ rozstrzygając w niniejszej sprawie o prawie do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej rozstrzyga jednocześnie o prawach czy obowiązkach osoby, dla której wnioskodawca jest opiekunem prawnym. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga także o prawie lub obowiązku każdoczesnego właściciela nieruchomości, której obecnym właścicielem jest skarżąca, ale o prawie tego konkretnego podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca brała udział w postępowaniu przed organami administracji. W szczególności z żadnego składanego w toku postępowania pisma nie wynika, że J. R. występował w sprawie nie we własnym imieniu, ale w imieniu skarżącej. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła H. B. reprezentowana przez J. R., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że H. B. nie przysługuje prawo do złożenia skargi; 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez brak weryfikacji prawidłowości działania organu w zakresie ustalenia i prawidłowego określenia strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. i uznanie, że skarżąca nie posiadała legitymacji prawnej do złożenia skargi; 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie – J. R., który od początku postępowania wskazywał, że działa w imieniu i na rzecz ubezwłasnowolnionej całkowicie H. B., a nie w imieniu własnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Strona, która – chociażby z przyczyn niezawinionych przez organ – nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, ma możliwość dochodzenia swoich interesów za pomocą odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Pomiędzy tymi środkami prawnymi nie zachodzi konkurencja. Dopóki zatem decyzja wydana w pierwszej instancji nie stanie się ostateczna, dopóty stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania. W orzecznictwie wskazuje się, że osoba, która składa odwołanie od decyzji (czy jakiekolwiek inne podanie inicjujące dany rodzaj lub etap postępowania), powinna wykazać swój interes prawny w sprawie. Nie musi to jednak polegać na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, lecz wystarczające jest przedstawienie okoliczności faktycznych, z których wnoszący podanie – nawet tylko w sposób dorozumiany – swój interes prawny wywodzi. Natomiast rzeczą organu, a w konsekwencji i sądu administracyjnego, jest ocena, czy i jakie przepisy prawa statuują na tle danego stanu faktycznego interes prawny wnoszącego podanie (nie wyłączając przepisów szczególnych, które mogą modyfikować zasady, według których określone podmioty mogą być uznane za strony postępowania). Przymiot strony na etapie postępowania odwoławczego, a także jego weryfikacja na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, musi być badany zasadniczo w taki sam sposób, jak w postępowaniu rozpoznawczym (głównym) prowadzonym przez organ I instancji, tj. z uwzględnieniem art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy nie powinien też ograniczać się do analizy przepisów szczególnych obowiązujących dla danego postępowania, ale brać pod uwagę również inne przepisy prawa materialnego, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Należy też w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić, że w świetle art. 28 k.p.a., przy badaniu legitymacji procesowej wnoszącego środek odwoławczy lub innych osób (stron postępowania), nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. wyroki NSA z 7 listopada 2014 r., II OSK 978/13, z 29 września 2015 r., II OSK 140/14 i 24 lutego 2016 r., II OSK 1552/14). Powołany przepis wiąże przymiot strony z istnieniem przepisu prawa materialnego, nie zaś z jego naruszeniem. Innymi słowy, jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie przy badaniu legitymacji procesowej strony (wnoszącego podanie lub innych podmiotów) na gruncie art. 28 k.p.a. nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której emanację w postępowaniu głównym stanowią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny, powinien był w sposób wyczerpujący zweryfikować czy organ zebrał i rozpatrzył w sposób należyty cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy wniesione podanie w postaci środka odwoławczego, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a., pochodzi od strony postępowania. Organ II instancji bez przeprowadzenia w tym zakresie pogłębionych ustaleń naruszył wyżej powołane przepisy, a następnie sąd nie dostrzegł, że zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto, nie jest prawdą stwierdzenie, że wydanie względem J. R. decyzji nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej. Zaniechania organów, a także ich aprobata przez Sąd, doprowadzają do sytuacji, w której H. B. traci prawo do skutecznego ubiegania się o przyznanie stosownego świadczenia. Również nie jest prawdą, że z żadnego dowodu zgromadzonego w sprawie nie wynika, iż J. R. występował w imieniu skarżącej, bowiem przeczą temu słowa zawarte w treści uzasadnień decyzji organów, z których wynika, iż do akt sprawy przedkładano dokumenty związane z ubezwłasnowolnieniem całkowitym skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że H. B. nie przysługuje prawo do złożenia skargi jest bezzasadny. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ich adresatem jest J. R., który w imieniu własnym wystąpił 14 sierpnia 2017 r. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w związku ze zdarzeniem losowym (nawałnicą), które miało miejsce w sierpniu 2017 r. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawie o charakterze osobistym tego konkretnego podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia, tj. J. R., a z uwagi na fakt, że H. B. reprezentowana przez opiekuna prawnego J. R. ani nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym ani w jej imieniu nie został złożony wniosek o przyznanie zasiłku celowego, to zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie kształtuje jej sytuacji prawnej i nie rozstrzyga o jej prawie lub obowiązku jako właściciela nieruchomości, ale o prawie wnioskodawcy. Tym, samym również, zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. przez brak weryfikacji prawidłowości działania organu w zakresie ustalenia i prawidłowego określenia strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. i uznanie, że skarżąca nie posiadała legitymacji prawnej do złożenia skargi jest bezzasadny. Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest nietrafiony, albowiem w niniejszej sprawie wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że stroną postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, do której skierowana została zaskarżona decyzja był działający w imieniu własnym J. R., który zarówno występując z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego jak i na późniejszym etapie postępowania nie wskazywał, że występuje w imieniu H. B., lecz podnosił jedynie że jest jej opiekunem prawnym. Podkreślić należy, że z załączonych do akt dokumentów (umowy dzierżawy z 22 października 2015 r. zawartej między ustanowionym dla H. B. kuratorem w osobie M. S. a J. R.) wynika, że J. R. nie jest właścicielem, lecz dzierżawcą budynku gospodarczego – stodoły, który dzierżawi od swojej siostry H. B. Zaś zgodnie z pismem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 sierpnia 2017 r. znak: DOLiZK-IV-775-10/2017 osobami uprawnionymi do uzyskania pomocy na remont budynku/lokalu mieszkalnego są: a) właściciel budynku/lokalu mieszkalnego; b) osoba, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do zniszczonego lub uszkodzonego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego; c) osoba, której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego; d) osoba, która jest najemcą lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego; e) osoba, na rzecz której ustanowione zostało prawo dożywocia. Zatem, J. R. nie będąc właścicielem ani żadnym z innych wymienionych powyżej podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy, otrzymał decyzję odmowną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1