I OW 211/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys /spr./ Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Z. a [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] s.c. w B. o wydanie warunków technicznych na wykonanie zjazdu na działkę postanawia: wskazać[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. jako organ właściwy w sprawie. 2 UZASADNIENIE Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. Burmistrz Miasta Z. wniósł o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nim a [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w P. w przedmiocie organu właściwego do rozpatrzenia podania z dnia 19 kwietnia 2017 r. złożonego przez M. N. i R. L. wspólników spółki cywilnej [...] z siedzibą w B., o wydanie warunków technicznych na wykonanie zjazdu na działkę nr [...] z ulicy [...] (dz. nr [...]) w Z. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., pismem z dnia 18 maja 2017 r., przesłał według właściwości do Burmistrza Miasta Z. ww. podanie wskazując, że teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w obrębie drogi gminnej nr [...] (al. [...]), której zarządcą jest Burmistrz Miasta Z., co przesądza jego właściwość w sprawie. Tenże jednak stwierdził, że właściwym do wydania decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. i odesłał podanie w trybie art. 65 § 1 K.p.a. temu organowi. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z treścią wpisu w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. - stanowi własność Województwa [...] i usytuowana jest w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...]. Dodatkowo Burmistrz Miasta Z. oświadczył, iż odcinek drogi, którego dotyczy proponowana lokalizacja zjazdu, stanowi część drogi wojewódzkiej ulicy [...] (wynika to wprost z zapisu widniejącego na mapie dołączonej do wniosku) i nie stanowi drogi gminnej, w szczególności drogi gminnej nr [...] (al. [...]). Burmistrz Miasta Z. nie sprawuje zarządu nieruchomością oznaczoną geodezyjnie nr [...]. Wnioskodawca podkreślił, że odcinek drogi od skrzyżowania ulic [...] i [...] do pierwszego wiaduktu patrząc od strony ul. [...], stanowił formalnie uprzednio, tj. do dnia [...] czerwca 2006 r., część drogi wojewódzkiej nr [...]. Od momentu wejścia w życie uchwały z dnia 24 kwietnia 2006 r. Sejmiku Województwa [...] w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg wojewódzkich na terenie województwa [...], droga wojewódzka nr [...] objęła formalnie ul. [...] w Z. na odcinku od ul. [...] do granicy miasta. Przy piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. ponownie przekazał według właściwości wniosek Burmistrzowi Z., tym razem powołując się na "Protokół zdawczo-odbiorczy przekazania dróg i ich elementów pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, określonymi w Ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jako zarządcy dróg" z dnia [...] sierpnia 1993 r. Do pisma dołączono "fragment załącznika mapowego", przy czym sama mapa sporządzona została 5 lat po dokonaniu tej czynności, tj. w dniu [...] lutego 1998 r. Zdaniem wnioskodawcy bezsporne jest między stronami, że droga nr [...] stanowi drogę wojewódzką, co wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich z dnia 15 grudnia 1998 r. Rozporządzenie to, zaliczające przedmiotową drogę do kategorii dróg wojewódzkich, nie wytycza jednak jej dokładnego przebiegu - kompetencja ta należy do Sejmiku Województwa [...]. Dalej podniósł, iż wskazana wyżej uchwała Sejmiku Województwa [...] w istocie nie tyle ustaliła przebieg istniejącej drogi wojewódzkiej, ale pozbawiła kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi stanowiącej część ul. [...] od skrzyżowania jej z ul. [...] do pierwszego wiaduktu, patrząc od ul. [...], czyli do alei [...], stanowiącej dotąd drogę gminną. Wnioskodawca wskazał, iż w doktrynie podnosi się, że droga publiczna pozbawiona swej dotychczasowej kategorii nie staje się drogą wewnętrzną. Zachowuje swój dotychczasowy status do chwili uzyskania mocą uchwały o zaliczeniu drogi do nowej kategorii. Wyrazem tego jest art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zawiera on zastrzeżenie stanowiące warunek pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii. Może to nastąpić, jeśli zostanie ona jednocześnie zaliczona do innej kategorii dróg publicznych. Pozbawienie drogi jej dotychczasowej kategorii polega w istocie na zmianie tej kategorii na nową, zwykle odpowiadającą wyższym lub niższym standardom technicznym. Warunek jednoczesnego zaliczenia nie musi być spełniony jedynie wówczas, gdy droga ma zostać wyłączona z użytkowania. W świetle powyższego nie nastąpiło, zdaniem wnioskodawcy, zaliczenie przedmiotowego odcinka do dróg gminnych przez Gminę Miasto Z., a zatem nie doszło do skutecznego pozbawienia tego odcinka kategorii drogi wojewódzkiej. Tym samym właściwym organem do rozpatrzenia opisanego na wstępie wniosku powinien być [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. W odpowiedzi na powyższy wniosek [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. wniósł o odrzucenie wniosku, jako złożonego do niewłaściwego podmiotu. Zdaniem tego organu wspólnym organem wyższego stopnia jest w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (art. 17 ust. 1 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór zaistniały pomiędzy Burmistrzem Miasta Z. a [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w P., jest sporem o właściwość i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi. Na wstępie podnieść należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na wniosek, organy będące w niniejszej sprawie w sporze nie posiadają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, gdyż powiat z. należy do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zaś drugi z organów podlega pod Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., a zatem właściwym dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania wniosku w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016, poz. 1440) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Po myśli art. 20 pkt 8 tej ustawy do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Z kolei jej art. 19 ust. 2 stanowi, iż zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 ustawy o drogach publicznych), to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych) - p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. II OW 35/10, publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z zebranych przez organy będące w sporze dowodów, odcinek drogi którego dotyczy lokalizacja proponowanego zjazdu, stanowi część drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]). Potwierdzeniem tego faktu jest nie tylko mapa dołączona do wniosku o wydanie warunków technicznych na wykonanie zjazdu na działkę [...], ale również załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), zgodnie z którym droga nr [...] należy do kategorii dróg wojewódzkich. W sprawie nie ma znaczenia podnoszona przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. okoliczność, iż protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] sierpnia 1993 r. przekazano na rzecz Miasta Z. fragment drogi nr [...], na którym miałby się mieścić przedmiotowy zjazd, albowiem w ślad za tym przekazaniem nie dokonano zmiany kategorii tej drogi (jej fragmentu). Jak już wcześniej wskazano, nie ma znaczenia w sprawie o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, kto jest właścicielem gruntu, przez który przebiega droga, lecz istotne jest, kto tą drogą zarządza wedle ustalonej kategorii tej drogi. O kategorii zaś rozstrzyga generalnie stosowna uchwała właściwego organu, której nie okazano. Mając powyższe na uwadze podsumować należy, że skoro odcinek drogi, którego dotyczy wniosek o lokalizację zjazdu, należy do drogi wojewódzkiej nr [...], to jej zarządcą jest Zarząd Województwa [...], stąd uzasadniona jest konkluzja, iż organem właściwym do rozstrzygnięcia tego wniosku jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P.. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. ----------------------- 2