I OW 188/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu K. a Starostą Powiatu Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. P. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej postanawia wskazać Starostę Powiatu K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Starosta K. wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2018 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem K. a Powiatem Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. P. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Sąd Rejonowy w Ś. zarządzeniem z dnia 27 kwietnia 2018 r. (sygn. akt [...]) umieścił małoletnią A. P. w rodzinie zastępczej E. i K. O. na terenie powiatu [...]. Rodzina zastępcza uzyskała od Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka A. P. w rodzinie zastępczej. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. o zawarcie porozumienia, wskazując, że powiatem właściwym dla pokrywania kosztów utrzymania A. P. w rodzinie zastępczej jest Powiat K. Pismem z dnia 30 lipca 2018 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. przedstawił Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. swoje stanowisko w sprawie, zgodnie z którym powiatem właściwym dla partycypowania w kosztach pobytu dziecka w pieczy zastępczej jest Powiat Ś. Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 roku Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wobec powyższego Starosta K. uznał, że w sprawie doszło do sporu o właściwość. Relacjonując przebieg sprawy wnioskodawca podał, że stałym miejscem pobytu I. P. oraz jej małoletniej córki A. P. jest miejscowość P. w gminie B. w powiecie ś. Tam bowiem I. P. zamieszkuje ze swoim mężem M. P., o czym świadczy m.in. oświadczenie męża z dnia 27 lutego 2018 r. Jak wynika z notatek służbowych Ośrodka Pomocy Społecznej w C., I. P. wraz z małoletnią A. przebywała w P. w kwietniu 2018 r., a ponadto wskazywała swojego męża jako osobę, która zajmie się dzieckiem podczas jej pobytu w szpitalu. I. P. okresowo przebywająca w domu swojego konkubenta D. R., nigdy nie miała żadnego tytułu prawnego do lokalu położonego w P2. na terenie powiatu kościańskiego. Nie ponosiła nigdy kosztów związanych z tym lokalem. Jej pobyty na terenie powiatu k. miały charakter tymczasowy, związany z okresami separacji faktycznej z mężem i zawsze kończyły się powrotem małoletniej i matki do "domu rodzinnego". Ojciec dziecka M. P. w chwili, gdy małoletnia pierwszy raz była umieszczana w rodzinie zastępczej miał pełną władzę rodzicielską. Rodzice małoletniej A. P. posiadali jedno miejsce stałego zameldowania – P. na terenie powiatu ś. I P. nigdy nie została zameldowana na pobyt stały ani na pobyt czasowy w miejscowości P2. na terenie powiatu k. W związku z powyższym, w ocenie wnioskodawcy organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. P. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej, jest Starosta Ś., gdyż zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.) właściwość miejscową organu ustala się przede wszystkim na podstawie miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na wniosek Starosta Ś. wniósł o wskazanie Starosty K. jako organu właściwego do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. P. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta Ś. podał, że I. P. wraz ze swoim konkubentem i małoletnią A. wyprowadziła się z terenu gminy B. i zamieszkała pod adresem P2, gmina C. Z tego też powodu dnia 30 sierpnia 2017 r. została zakończona współpraca przydzielonego wcześniej rodzinie asystenta. Matka małoletniej A. przyjeżdżała do swojego męża M. P. zamieszkałego w P. na kilka dni głównie po jego wynagrodzenie, którym za zgodą swojego męża dysponowała, a także w przypadkach kłótni z konkubentem. Zawsze jednak przebywała tam bardzo krótko i wracała do P2. Okoliczność, iż małoletnia A. P. przed umieszczeniem jej w rodzinie zastępczej przebywała w P., nie świadczy o jej stałym w tej miejscowości pobycie. I. P. powierzyła opiekę nad nią mężowi tylko na czas swojego pobytu w szpitalu, który nie był długotrwały. Z notatki służbowej Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia 17 kwietnia 2018 r. wynika, że I. P. w dniu 16 kwietnia 2018 r. przed Sądem Rejonowym w K. złożyła oświadczenie o zamiarze powrotu do P2, a w oświadczeniu z dnia 24 kwietnia 2018 r., złożonym w Ośrodku Pomocy Społecznej w B. jasno sprecyzowała, że po powrocie ze szpitala wróci do P2. Oświadczenie to dla ustalenia miejsca jej pobytu jest wystarczające, a kwestia zameldowania, będąca tylko rejestracją pobytu, nie ma dla wykazania tej okoliczności większego znaczenia. Organ wskazał ponadto, że Ośrodek Pomocy Społecznej w C. w powiecie k. wypłacał I. P,. zasiłek pielęgnacyjny, który został dopiero wstrzymany z dniem 1 lipca 2018 r. Fakt ten świadczy jednoznacznie, iż I. P. miejscowość C. traktowała jako miejsce zamieszkania, w którym przebywała z zamiarem stałego pobytu. Także Ośrodek Pomocy Społecznej w C. wypłacając jej powyższe świadczenie nie kwestionował, iż jej miejsce zamieszkania to C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia sporu, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest więc przede wszystkim stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsca zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Z art. 25 k.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. Natomiast zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia miejsca zamieszkania małoletniej A. P., a w istocie jej matki I. P. z którą bezspornie stale ona przebywa. Z akt sprawy wynika, że I. P. w okresie poprzedzającym wydanie przez Sąd Rejonowy w Ś. postanowienia z dnia 27 kwietnia 2018 r. o umieszczeniu małoletniej w rodzinnej pieczy zastępczej przebywała zarówno w miejscowości P. w powiecie ś., w której zamieszkuje jej mąż M. P., jak też w miejscowości P2 w powiecie k, w której zamieszkuje jej konkubent D. R. O przeniesieniu się I. P. z córką z P. do P.2 świadczy zakończenie z dniem 30 sierpnia 2017 r. współpracy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w B. (powiat ś.), co wynika ze sprawozdania asystenta rodziny, który stwierdził, że "współpraca została zakończona z uwagi zmianę miejsca zamieszkania rodziny". Niemniej faktem jest, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych notatek pracowników socjalnych zarówno Ośrodka Pomocy Społecznej w B., jak również Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wynika, że w okresie od listopada 2017 r. do kwietnia 2018 r. I. P. wraz z córką często przebywała w P. wraz z mężem bądź w szpitalu. Na podstawie przedstawionych dowodów nie sposób jednak ustalić czasu przebywania małoletniej w poszczególnych wskazanych wcześniej miejscach. Jak wspomniano wyżej okoliczność okresu faktycznego przebywania w określonym miejscu nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby w znaczeniu określonym w art. 25 k.c. Natomiast zgodnie z art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Stąd też w przypadku przebywania określonej osoby w różnych miejscach o miejscu zamieszkania przesądza koncentracja czynności życiowych danej osoby w konkretnym jednym miejscu, w sposób przeważający. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że I. P., z którą stale przebywała małoletnia, jako miejsce zamieszkania traktowała miejscowość P2 i ta okoliczność była przez nią manifestowana na zewnątrz w postaci faktycznych działań takich jak m.in. składanie wniosków o pomoc socjalną i korzystanie z zasiłków wypłacanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w C., powiat k.. Istotne znaczenie ma także okoliczność rozpoznawania spraw opiekuńczych I. P. przez Sąd Rejonowy w K., a stosownie do art. 569 § 1 k.p.c. w sprawach opiekuńczych właściwy wyłącznie jest sąd opiekuńczy miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie ma dotyczyć. Okoliczność zamieszkiwania I. P. i jej małoletniej córki w P2. powiat k. potwierdził, także Sąd Rejonowy w Ś. w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2018 r., o umieszczeniu A. P. w rodzinnej pieczy zastępczej. Sąd uznał, że miejscem zamieszkania małoletniej jest miejscowość P2, a wydanie orzeczenia zabezpieczającego przez Sąd Rejonowy w Ś. nastąpiło w trybie art. 569 § 2 k.p.c., który stanowi, że w wypadkach nagłych sąd opiekuńczy wydaje z urzędu wszelkie potrzebne zarządzenia nawet w stosunku do osób, które nie podlegają jego właściwości miejscowej, zawiadamiając o tym sąd opiekuńczy miejscowo właściwy. W końcu należy zwrócić uwagę, że w dniu 24 kwietnia 2018, a zatem jeszcze przed wydaniem postanowienia o umieszczeniu małoletniej w rodzinnej pieczy zastępczej, I. P. oświadczyła, przed pracownikiem socjalnym Ośrodka Pomocy Społecznej w B., że po opuszczeniu szpitala "wraca do P2". Z powyższego oświadczenia wynika nie tylko wyrażenie woli zmiany miejsca pobytu, ale również potwierdzenie dotychczasowego miejsca zamieszkania. Podobne oświadczenie zostało przez nią złożone w dniu 16 kwietnia 2018 r. przed Sądem Rejonowym w K. Jednocześnie należy zgodzić się ze stanowiskiem Starosty Powiatu Ś., że kwestia zameldowania I. P. na stałe w miejscowości P., nie ma decydującego znaczenia dla ustalenia miejsca jej zamieszkania. Nie są to pojęcia tożsame, a zameldowanie stanowi wyłącznie rejestrację pobytu w określonym miejscu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że miejscem zamieszkania małoletniej A. P. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jej matki zamieszkałej w P2. Skoro zaś miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jej matki, to zobowiązany do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie A. P. umieszczonej w rodzinie zastępczej jest Powiat K. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.