III SA/Gd 480/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 19 maja 2009 r. Komendant Miejski Policji przyznał I. W. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2009 z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia ze wskazaniem, że decyzja traci moc z upływem 31 grudnia 2009 roku. W uzasadnieniu wskazał, że do ustalenia liczby należnych norm zaludnienia przyjęto uprawnienia wymienionej do czterech norm zaludnienia, mając na uwadze jej męża i dwoje dzieci. Po rozpoznaniu odwołania I. W. od powyższej decyzji Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 27 lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na art. 96 i art. 97 pkt 5 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji, § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału, i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawo policjantów do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 o Policji. Wysokość równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stanowi iloczyn liczby norm zaludnienia należnych policjantowi oraz członkom jego rodziny i kwoty 111,30 zł ( § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku). Normy zaludnienia należne policjantowi oraz członkom rodzin określa § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Policjantowi przydziela się lokal mieszkalny według norm zaludnienia: 1/ dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 33 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4, 2/ dla policjanta samotnego – dwie normy zaludnienia, z zastrzeżeniem pkt 3, 3/ dla policjanta mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 18 do 16 - trzy normy zaludnienia, 4/ dla policjanta mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 15 do 11 - dwie normy zaludnienia. Kwestię zaszeregowania policjantów w grupach reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008r., w którym wprowadzono zmiany grup zaszeregowania (spłaszczono liczb grup), z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2008 roku. W rozporządzeniu tym nie znajduje się zapis, który pozwoliłby na stosowanie zmienionych grup przy ustalaniu prawa do świadczeń określonych w innych przepisach. Pismem Zastępcy Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji z dnia 19 marca 2008 r. przy naliczaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2008 r. polecono uwzględniać dodatkową normę zaludnienia zaszeregowaniu policjanta w 9 grupie uposażenia. Powyższe było zasadne z uwagi na to, iż na dzień 1 stycznia 2008 r. policjant faktycznie posiadał takie uprawnienie, gdyż przepis rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego z policjantów (...) wszedł w życie 14 lutego 2008r. z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2003r., gdzie wydane już były decyzje o przyznaniu przedmiotowego świadczenia. W tej sytuacji decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku I. W. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że decyzje organów obu instancji rażąco naruszają przepisy § 2 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U nr 105, poz. 884). Wskazała, że podstawą do przydzielania dodatkowych norm zaludnienia są przepisy zawarte w § 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia, w myśl których, z wyłączeniem uprawnień w zakresie posiadanego stopnia, dla policjanta mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 18 do 16 przysługują trzy normy, a dla policjanta mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 15 do 11 - dwie normy. W tej sytuacji nie pozbawiono policjantów uprawnień do dodatkowych norm zaludnienia, zmieniła się jedynie nomenklatura numeryczna w zakresie grup zaszeregowania w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. nr 24, poz. 149). Powyższe stanowisko podzieliło również Biuro Prawne Komendy Głównej Policji w piśmie z dnia 12 marca 2008 r. oraz Biuro Logistyki Komendy Głównej Policji w piśmie z dnia 19 marca 2008 r., w których polecono w zakresie świadczeń mieszkaniowych nadal stosować przepisy § 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów / Dz. U. nr 105, poz. 884 /, kierując się odniesieniem do zajmowanego stanowiska służbowego, przy uwzględnieniu tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 roku. Stosując zatem przepisy § 2 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku policjantowi mianowanemu na stanowisko służbowe zaszeregowane od 1 stycznia 2008 roku do 14 grupy przysługują trzy normy zaludnienia, a policjantowi zajmującemu stanowisko zaszeregowane obecnie do 9 grupy – dwie normy. Zgodnie z tabelą równorzędnych grup zaszeregowania nowej grupie 14 odpowiada dotychczasowa grupa 16 natomiast grupie 9 odpowiada dotychczasowa grupa 11. Skarżąca podniosła, że organy oparły się jedynie przy ustalaniu ilości norm zaludnienia na zmianie nomenklatury numerycznej, a nie na przysługujących uprawnieniach do wypłaty równoważnika, które nie zostały ograniczone w żaden sposób przez zmieniające się przepisy. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest zasadą konstytucyjną ( art. 7 Konstytucji RP). Oznacza ona, że organy władzy publicznej mogą podejmować tylko takie czynności prawne, do których uprawniają ją przepisy prawa. Konstytucja wprowadza zamknięty system źródeł prawa, którymi są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia ( art. 87). Podstawą prawną decyzji może być tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa). Powołanie się na nieobowiązujący przepis skutkowałoby nieważnością decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca wywodzi, że nie zmieniły się ilości dodatkowych norm zaludnienia przysługujących policjantom, a jedynie nomenklatura numeryczna grup zaszeregowania, wobec czego należy ilości norm zaludnienia przyznawać kierując się odniesieniem do wcześniejszych grup zaszeregowania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz.919 ze zm.). § 3 tegoż rozporządzenia przewiduje, że wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi iloczyn liczby norm zaludnienia należnych policjantowi oraz członkom jego rodziny i kwoty 111,30 zł. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2 rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Wynika z powyższego, że co roku na nowo weryfikuje się uprawnienia do otrzymania równoważnika i do liczby norm zaludnienia. Przywołane rozporządzenie nie określa samodzielnie sposobu ustalania liczby norm zaludnienia. Ustawa o Policji w art. 97 ust. 1 zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia m.in. w sprawie norm zaludnienia. Rozporządzeniem wydanym na podstawie tej delegacji jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), na którego przepisach należy oprzeć się ustalając liczbę norm zaludnienia. Z treści § 2 tegoż rozporządzenia wynika, że policjantowi przysługują następujące normy zaludnienia. 1) dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4; 2) dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia, z zastrzeżeniem pkt 3; 3) dla policjanta mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 18 do 16 - trzy normy zaludnienia; 4) dla policjanta mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 15 do 11 - dwie normy zaludnienia. Grupy zaszeregowania, o jakich mowa w powyższym przepisie, wynikają natomiast z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. nr 152, poz. 1732). Rozporządzenie to zostało zmienione m.in. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. ( Dz. U. Nr 24 poz. 149). Z akt sprawy wynika, że skarżąca przed dniem 1 stycznia 2008 r. zajmując stanowisko eksperta zaszeregowana była w 11 grupie, a jej mąż J. W. - w grupie 12. Z załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r., który zawiera tabele równorzędnych grup zaszeregowania wynika, że grupie zaszeregowania zachowanej przed dniem 1 stycznia 2008 r. - 11 - odpowiada od dnia 1 stycznia 2008 r. przysługująca grupa 9, a grupie 12-10. Powyższa zmiana przepisów nie pociągnęła jednak za sobą zmiany treści § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W tej sytuacji wobec jednoznacznego brzmienia treści § 2 tegoż rozporządzenia oraz grup zaszeregowania przysługujących od dnia 1 stycznia 2008r. brak podstaw do przyjęcia, że skarżącej jak i jej mężowi po dniu 1 stycznia 2008 r. przysługują po dwie normy zaludnienia. Wynika z powyższego, że skarżącej po dniu 1 stycznia 2008 r. przysługuje po jednej normie zaludnienia, podobnie jak jej mężowi, i po jednej na każde dziecko. W tej sytuacji skarżącej zasadnie przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2009r. z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż Biuro Prawne KGP oraz Biuro Logistyki KGP zaleciły w pismach przyznawanie norm zaludnienia na wcześniejszych zasadach należy stwierdzić, że pisma takie nie stanowią źródła prawa. Wobec powyższego Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.