I SA/Kr 1044/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie WSA: sędzia Inga Gołowska sędzia Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w R. z [...] września 2020r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w R. na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych). . UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z [...] września 2020 r. Znak sprawy. [...] w stosunku do I. G. na podstawie: 1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł, w tym: a) ubezpieczenia społeczne - w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: - składek - za okres 05/2004 - 01/2009, 08/2009 - 03/2014 - w kwocie [...]zł, -odsetek liczonych na dzień przedawnienia i na dzień wpływu wniosku tj. 28 stycznia 2020 r. przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł, -odsetek w kwocie [...]zł liczonych na dzień przedawnienia i na dzień wpływu wniosku tj. 28 stycznia 2020 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 09/2004 - 01/2009, 08/2009 - 03/2014 - w kwocie [...]zł, - dodatkowej opłaty -w kwocie [...]zł, - kosztów upomnienia -w kwocie [...]zł, b) ubezpieczenie zdrowotne - w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: - składek - za okres 03/2005 - 10/2005, 01/2006, 03/2006 - 01/2009, 08/2009 - 12/2015 - w kwocie [...]zł, - odsetek liczonych na dzień przedawnienia i na dzień wpływu wniosku tj. 28 stycznia 2020 r. przypadających od ww, składek - w kwocie [...]zł, - odsetek w kwocie [...]zł liczonych na dzień przedawnienia i na dzień wpływu wniosku tj. 28 stycznia 2020 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 03/2005 - 10/2005, 01/2006, 03/2006 - 01/2009, 08/2009 -12/2015 - w kwocie [...]zł, - dodatkowej opłaty - w kwocie [...]zł, - kosztów upomnienia -w kwocie [...]zł, c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: - składek - za okres 09/2004 - 01/2005, 03/2006 - 01/2009, 04/2009 - 03/2014 - w kwocie [...]zł, - odsetek liczonych na dzień przedawnienia i na dzień wpływu wniosku tj. 28 stycznia 2020 r. przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł, - dodatkowej opłaty - w kwocie [...]zł, - kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu podano, iż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.s.u.s, ponieważ prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w zakresie dochodów z umowy o pracę, istnieje również zabezpieczenie hipoteczne na nieruchomości, stąd umorzenie zaległości byłoby przedwczesne. Nadto nie wykazano, aby zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a ww. ustawy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązała się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego; nie wykazano, że powstanie zobowiązania jest wynikiem szczególnych zdarzeń, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły wnioskodawcę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślono, iż skarżąca uzyskuje netto dochód z zatrudnienia w wysokości około [...] zł, alimenty w wysokości [...] zł oraz świadczenie 500 plus – 500 zł, w sytuacji rodziny trzyosobowej, z jedną osobą małoletnią. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się I. G. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zarzucając naruszenie; - art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 31.07.2003r. poprzez ich niezastosowanie będące wynikiem błędnego przyjęcia przez organ, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek odnośnie skarżącej; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których skarżąca nie spełniła warunków do umorzenia zaległości z tytułu składek; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej, z uwagi na brak wskazania przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności dowodowej, a przez to wybiórcze i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego, - art. 11 k.p.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Wniesiono o zobowiązanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do przedłożenia wszystkich dokumentów, na które powołuje się w skarżonej decyzji dla wykazania zawieszenia biegu przedawnienia oraz zabezpieczenia hipotecznego należności – gdyż ewentualne przedawnienie (choćby częściowe) ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Podkreślono, iż skarżąca wykazała, że jej sytuacja materialna i osobista jest bardzo zła. Sama wychowuje dwójkę dzieci, jej pensja to około [...] zł netto. Alimenty w kwocie [...]zł wypłacane się nieregularnie. Dzieci mają kłopoty ze zdrowiem. Zmuszona była zaciągnąć pożyczki u najbliższych. Nie posiada mieszkania, w którym mogłaby zamieszkać z dziećmi. Nie stać jej na wynajmem i tylko dzięki życzliwości (i czasowym możliwościom) najbliższych nie pozostała bez "dachu nad głową". Nie ma możliwości znalezienia innej - lepiej płatnej pracy, nie ma możliwości dodatkowego zarobkowania (wychowuje sama dwoje dzieci). Poza tym, to mąż bez jej wiedzy i zgody doprowadził do powstania tak dużych zaległości, wobec ZUS, czy urzędu skarbowego. Zadłużenie to kilkaset tysięcy złotych. Jest to kwota niemożliwa do spłacenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji jednoznacznie wynika, że organ przyjął, co do należności składkowych za okres od maja 2004r. do stycznia 2009r. upływ terminu przedawnienia, ale z uwagi na fakt, że doszło do zabezpieczenia spłaty poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości, to nadal istnieje możliwość ich dochodzenia z przedmiotu hipoteki z uwagi na brzmienie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Zaskarżona decyzja winna być wyeliminowana z obiegu prawnego z uwagi na błędne stanowisko ZUS odnośnie zastosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany. Stwierdzenie przedawnienia należności skutkowałoby koniecznością umorzenia takiego postępowania, jako bezprzedmiotowego (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., II GSK 1492/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Dokonując wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., SK 40/12 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1313), zgodnie z którym art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Obecnie (tj. po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw, (Dz. U. Nr 169, poz. 1387, z późn. zm.), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Trybunału, przepis ten różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż nie widzi powodu do tego, aby akurat to właściciele nieruchomości mieli dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe. Nie do obrony jest teza, że są to podmioty szczególnie zamożne, wobec czego nie ma powodu do przyznawania im dobrodziejstwa przedawnienia. Ich ogólna sytuacja finansowa może być gorsza niż podmiotów, których należności są zabezpieczone np. gwarancją bankową, czy zajęciem wierzytelności na rachunkach bankowych i wygasają po upływie ustawowych terminów. Z wyroku Trybunału wynika, że norma prawna, która wprowadza takie zróżnicowanie nie może zostać uznana za zgodną z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wskazać trzeba, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest identyczna w zakresie, w jakim przewiduje, że należności zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązkiem sądów jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię systemową i celowościową. W ramach takiej wykładni konieczne jest też zadbanie o to, by rozumienie przepisu było zgodne z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi, w tym przepisami rangi konstytucyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I FSK 1874/17, CBOSA). Uwzględniając zatem argumentację przedstawioną w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy podzielić stanowisko, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia takich należności biegnie na zasadach ogólnych (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. II GSK 2706/17, wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., I GK 175/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 marca 2020 r., I SA/Rz 51/20, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2019 r., CBOSA). Nie można tu powoływać się na domniemanie konstytucyjności powszechnie obowiązującej i nieuchylonej normy prawnej, tj. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Należy zauważyć, że domniemanie konstytucyjności może zostać, jak każde inne domniemanie, obalone. W orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem (wyrok TK z dnia 22 maja 2007 r., SK 36/06 (OTK ZU 50/6/A/2007, wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., I GSK 175/18, CBOSA). Mając na względzie powyższe rozważania należy stwierdzić, że ZUS przyjął błędną interpretację art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którą należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Należy podkreślić, że rozstrzygając sąd nie stwierdza niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., lecz odmawia jedynie zastosowania tego przepisu (art. 8 ust. 2 Konstytucji) z uwagi na jego sprzeczność z aktem wyższego rzędu, tj. z Konstytucją (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17, OSNC-ZD 2018/4/69). W postępowaniu w sprawie umorzenia ZUS, stosownie do odesłania zawartego w art. 123 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Przytoczone przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe rozważanie na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że obowiązkiem organu było ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu decyzji daty początkowej, od której liczony jest bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do konkretnych należności będących przedmiotem postępowania oraz zdarzeń, które w odniesieniu do konkretnych należności mogły mieć wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, że konkretne należności składkowe będące przedmiotem wniosku o umorzenie nie wygasły na skutek przedawnienia. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, polegającego na dokonaniu błędnej wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 31 u.s.u.s.) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec wiodącej dla rozstrzygnięcia konieczności wyjaśnienia kwestii przedawnienia zaległych składek, przedwczesnym było rozpoznawanie innych przedstawionych w skardze zarzutów. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. ustawy o p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę ZUS uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku, w szczególności ustali, czy należności z tytułu składek objęte wnioskiem są nadal wymagalne, nie uległy przedawnieniu, będąc w szczególności związany stanowiskiem sądu w przedmiocie niezgodności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. O kosztach orzekł sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.