II OSK 1486/18

SENTENCJA Dnia 15 grudnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1187/17 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej 1. prostuje zaskarżony wyrok w komparycji w ten sposób, że jako jego przedmiot określa "uchylenie decyzji ostatecznej". 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., II SA/Sz 1187/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę K.T. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], której przedmiot w tym wyroku określono jako "umorzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego". Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta K. postanowieniem z 26 czerwca 2016 r., na wniosek "[...]" Spółki z o.o. w [...] (Spółka), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Agencji Finansowej – K.T. pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń budynku usługowo-hotelowego z gastronomią w zakresie zmiany warunków ppoż., rozbiórkę istniejącej klatki schodowej oraz rozbudowę budynku o zewnętrzne klatki schodowe i balkony przy ul. [...] w [...], na dz. nr [...] (źródłowa decyzja). Sąd pierwszej instancji ustalił dalej, że wznowione postępowanie Starosta [...] zakończył wydając w dniu 21 lipca 2016 r., na podstawie art. 132 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.), decyzję uchylającą pozwolenie na budowę nr [...]. Przywołano następnie, że Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a., uchylił decyzję uchylającą z [...] lipca 2016 r., wskazując m. in. w uzasadnieniu, że mimo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2011 r. z naruszeniem prawa, z uwagi na brak uczestnictwa strony w postępowaniu administracyjnym, jednakże po czynnym udziale stron we wznowionym postępowaniu decyzja odnośnie pozwolenia na budowę jako zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i uzgodnieniami, nie powinna zostać uchylona. Od powyższej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. (decyzja I instancji) odwołała się Spółka, wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca się podniosła, że kwestionowana decyzja wydana została z pominięciem procedury administracyjnej (brak zawiadomienia stron o wszczęciu, niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się w sprawie co do zgromadzonego materiału dowodowego). Nadto art. 154 K.p.a. nie uprawnia organu do swobodnego uchylania decyzji dotychczasowej, biorąc pod uwagę, że Spółka nabyła prawo na jej podstawie, zyskując pewność, iż budowa przy granicy z jej działką, będzie ostatecznie przeprowadzona zgodnie z prawem. Kolejno wskazano, że rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (Dz. U. 2017, poz. 1257), uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie tegoż organu w tej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2016 r. (wydana w postępowaniu wznowieniowym) uchylająca źródłową decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest decyzją o której mowa w art. 154 K.p.a., bowiem strony nabyły na jej podstawie prawo. Spółka nabyła prawo, zyskując pewność, że budowa przy granicy z jej działką, będzie ostatecznie przeprowadzona zgodnie z prawem, a ponadto nabyła prawo do występowania w postępowaniu jako strona. W ocenie Wojewody [...] z tej przyczyny niedopuszczalne było zastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 154 K.p.a. Konieczność umorzenia postępowania wynikała również z faktu braku wniosku strony o uchylenie decyzji dotychczasowej. W wyroku II SA/Sz 1187/17 następnie wskazano, że K.T. zaskarżył decyzję Wojewody [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 57 § 1 i art. 129 § 2 w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez niezastosowanie powyższych przepisów w sprawie, b) art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4aa ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. 2017, poz. 700 ze zm., uKRS) oraz § 5 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 27 grudnia 2011 r. w sprawie ustroju i organizacji Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego oraz trybu i sposobu udzielania informacji z Krajowego Rejestru Sądowego i wydawania kopii dokumentów z katalogu, a także struktury udostępnianych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru oraz cech wydruków umożliwiających ich weryfikację z danymi w Rejestrze (Dz. U. 2011, Nr 297, poz. 1760 ze zm., rozp. MS 2011), poprzez niewłaściwe zastosowanie lub poprzez niezastosowanie powyższych przepisów w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) przeprowadzenie – na podstawie art. 115 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369, Ppsa) – postępowania mediacyjnego, w celu wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, a jeżeli strony nie dokonają ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy: 2) uchylenie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa – w całości zaskarżonej decyzji; 3) zasądzenie – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa – na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 4) skorzystanie przez sąd – na podstawie art. 155 Ppsa – z uprawnień sygnalizacyjnych i skierowanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prezydenta Miasta [...] postanowienia informującego o istotnym naruszeniu prawa w zakresie niewykonania w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] obowiązków określonych w art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1827). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokument pełnomocnictwa odwołującej się został opatrzony datą wystawienia (tj. 5 czerwca 2017 r.), jednak pełnomocnik Spółki nie wykazał istnienia w tym dniu umocowania osób wchodzących w skład organu tej Spółki, podlegających wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego. Pełnomocnik Spółki nie przedstawił bowiem aktualnego w dniu sporządzenia dokumentu pełnomocnictwa odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, potwierdzającego wspomniane umocowanie w tym dniu. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W wyroku II SA/Sz 1187/17 przytoczono dalej, że na rozprawie przed sądem wojewódzkim pełnomocnik skarżącego cofnął zarzut skargi w zakresie rozpatrzenia odwołania wniesionego po terminie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności wyjaśnił, że brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego. Tak samo wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie mógł być uwzględniony. Zdaniem tegoż sądu trafnie skarżący zarzuca, że Wojewoda wzywając pełnomocnika odwołującej się strony do uzupełnienia braku formalnego odwołania, tj. nadesłanie pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania strony odwołującej się, błędnie wskazał jako podstawę tego wezwania przepis art. 136 K.p.a. Prawidłowo organ ten powinien oprzeć wezwanie na przepisach art. 64 § 2 w związku z art. 33 § 3 i art. 140 K.p.a. Zdaniem WSA w Szczecinie, pomimo błędnej podstawy prawnej wezwania odniosło ono taki sam skutek, jakby organ prawidłowo wezwał pełnomocnika do usunięcia braku formalnego odwołania, tj. pełnomocnik Spółki w zakreślonym terminie nadesłał oryginał pełnomocnictwa. W takiej sytuacji stwierdzone naruszenia przepisów postępowania muszą być oceniane jako nie mające żadnego wpływu na końcowe załatwienie sprawy. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy miał podstawy do stwierdzenia, że nadesłane pełnomocnictwo Spółki zostało prawidłowe sporządzone, tj. zostało podpisane przez osobę posiadającą do tego umocowanie. W aktach administracyjnych znajduje się wypis z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 11 czerwca 2014 r., nadto organ dysponował też wypisem według stanu na dzień 24 lipca 2017 r. W obu tych wypisach, jako osobę upoważnioną do jednoosobowej reprezentacji Spółki wskazano Prezesa Zarządu J. K., który podpisał przedłożone pełnomocnictwo. Zdaniem tegoż sądu te dwa dokumenty stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia, że pełnomocnictwo zostało prawidłowo udzielone. W wyroku wyjaśniono także, że brak prawidłowego uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w żaden sposób nie wpływał na jego ważność. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji [...] czerwca 2016 r. nie może być traktowana jak decyzja, mocą której żadna ze stron nie nabyła prawa. Wskazana decyzja w rzeczywistości dotyczy sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mocą tej decyzji uchylone zostało bowiem pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2011 r. i strona pozbawiona została uprawnień z niej wynikających. W ocenie tegoż sądu Starosta [...] nie mógł z urzędu, na podstawie art. 154 K.p.a., uchylić własnej decyzji z [...] lipca 2016 r. Opisane działanie organu I instancji rażąco narusza przepis art. 154 K.p.a. Skoro organ I instancji wydał swą decyzję w oparciu o przepis, który nie znajdował zastosowania w sprawie, to – zdaniem sądu a quo – prawidłowo organ odwoławczy, rozpatrując wniesione odwołanie, orzekł o jej uchyleniu i umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania tegoż organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i wnosząc o: 1) jego uchylenie w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, po wcześniejszym rozpoznaniu skargi, 2) ewentualnie o uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 Ppsa), 4) zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa, kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa, a mianowicie naruszenie przepisu art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4aa uKRS oraz § 5 i § 6 ust. 1 i 2 rozp. MS 2011 – poprzez niezastosowanie powyższych przepisów w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając jej zarzuty podnosi się, że skoro dokument pełnomocnictwa Spółki został opatrzony datą wystawienia (tj. 5 czerwca 2017 r.), to jednak pełnomocnik nie wykazał istnienia w tym dniu umocowania osób wchodzących w skład organu tej Spółki, podlegających wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego. Zarządzeniem z 26 października 2020 r., na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy spraw wyznaczonych na rozprawę w dniu 15 grudnia 2020 r. i na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Wpierw wypadnie zauważyć, że WSA w Szczecinie błędnie określił sam przedmiot skargi K.T., jako "umorzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego". Uwzględniając treść zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przyjdzie uznać, że przedmiotem skargi była decyzja Wojewody [...] w sprawie nie zmiany a uchylenia decyzji ostatecznej, jednakowoż nie wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2017 r. orzekał – na podstawie art. 154 §1 i § 2 K.p.a. o uchyleniu ostatecznej, własnej decyzji z [...] lipca 2016 r., którą z kolei z powołaniem się na art. 132 § 2 K.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2011 r. Decyzja wydana w I instancji nie dotyczyła przeto zmiany innej decyzji ostatecznej, a jej uchylenia, nadto nie odnosiła się – wbrew temu, co zawarto w motywach zaskarżonego wyroku – do decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Takie zatem określenie przedmiotu zaskarżonej decyzji, jakie zostało ujęto w komparycji wyroku sądu pierwszej instancji było oczywiście błędne. Zgodnie z art. 156 § 1 Ppsa sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. Zdaniem Sądu Naczelnego przedmiot skargi został oczywiście omyłkowo w komparycji kwestionowanego orzeczenia określony, z tych względów i na podstawie art. 156 § 1 i 3 Ppsa należało zaskarżony wyrok sprostować. B. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, gdy nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. C. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4aa uKRS oraz § 5 i 6 ust. 1 i 2 rozp. MS 2011. Przepisów powyższych nie stosował sąd pierwszej instancji, przeto ich nie mógł naruszyć, natomiast oceniał w zaskarżonym wyroku kwestię braku zastosowania powyżej przywołanych przepisów K.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w kontekście wzywania pełnomocnika odwołującej się Spółki o przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa. Sąd wojewódzki – w ocenie Sądu Naczelnego – przyznając, że organ odwoławczy błędnie opierał wezwanie o przedłożenie skutecznego pełnomocnictwa na art. 136 K.p.a. i braku oparcia wezwania na – stosowanych odpowiednio w postępowaniu odwoławczym w myśl art. 140 K.p.a. – przepisach art. 64 § 2 i 33 § 3 K.p.a., nie naruszył ich jednak w stopniu prowadzącym do uznania, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie w kwestionowanym wyroku wywiedziono, że pomimo błędnej podstawy prawnej wezwania Wojewody, odniosło ono taki sam skutek jakby organ II instancji prawidłowo wezwał pełnomocnika do usunięcia braku formalnego odwołania, tj. pełnomocnik w zakreślonym terminie nadesłał oryginał pełnomocnictwa. Tym samym został spełniony wymóg zawarty w art. 33 § 3 K.p.a. Podzielić wypadnie ponadto to stwierdzenie sądu pierwszej instancji, wedle którego wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy miał podstawy do stwierdzenia, że nadesłane pełnomocnictwo zostało prawidłowe sporządzone, tj. zostało podpisane przez osobę posiadającą do tego umocowanie. WSA w Szczecinie zasadnie uwypuklił, że w aktach administracyjnych znajdował się wypis z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 11 czerwca 2014 r., nadto organ dysponował też wypisem według stanu na dzień 24 lipca 2017 r. W obu zaś tych wypisach, jako osobę upoważnioną do jednoosobowej reprezentacji Spółki wskazano prezesa jej zarządu, który podpisał przedłożone pełnomocnictwo. Trafnie wskazano, że nawet jeżeli doszłoby do zmiany w składzie zarządu Spółki, to i tak nie wywołuje to skutku w postaci wygaśnięcia pełnomocnictwa, bowiem zachowuje ono moc do czasu ewentualnego jego wypowiedzenia przez nowy zarząd spółki, takiego faktu jednak nie ujawniono. D. W tych okolicznościach sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa odnośnie braku prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku nie jest usprawiedliwiony. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia cyt. przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. E. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono zarzutów naruszenia art. 4 ust. 4aa uKRS oraz § 5 i § 6 ust. 1 i 2 rozp. MS 2011, wbrew obowiązkowi, jako wynika z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, nie dostrzegając przy tym, że przepisy te mają charakter materialnoprawny, nie zaś procesowy. F. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.