II OSK 1447/14

SENTENCJA Dnia 13 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Spółka Jawna I. B. B. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 872/13 w sprawie ze skargi K. Spółka Jawna I. B. B. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody D. z dnia 30 września 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usług poligraficznych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 872/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. Spółka Jawna I. B. B. zw. dalej skarżącą na decyzję Wojewody D. zw. dalej Wojewodą lub organem z dnia 30 września 2013 r., nr ..., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usług poligraficznych. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent W., dnia 8 maja 2013 r. wydal decyzję nr ..., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę budynku usług poligraficznych i zagospodarowanie terenu w granicach własności przewidzianego do realizacji przy ul. J. 25 we W., działka nr ..., AM-20, obręb O. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda decyzją z dnia 30 września 2013 r., ..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). zw. dalej k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Orzekając w sposób negatywny dla inwestora organ uznał, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w przepisy prawa materialnego, nie naruszając zasad procedury administracyjnej. Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył na nowo materiał sprawy, zachowując jej tożsamość, a motywy rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że teren przedmiotowej działki objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 16 lutego 2006 r. Nr ... (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 75, poz. 1194). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wobec niewyjaśnienia określenia "zabudowa usługowa" oraz określenia przedmiotowej inwestycji jako "budynek usług poligraficznych" Wojewoda podejmując czynności w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w sposób uprawniony i zasadny wykorzystał, w odniesieniu do istotnych w sprawie pojęć, Słownik Języka Polskiego. W ocenie Sądu, istotą rozróżnienia usługi i produkcji jest faktyczny rezultat działania człowieka przy zastosowaniu kryterium ilościowego. Efektem czynności usługi może być jednostkowe dobro materialne natomiast efektem działania produkcyjnego dobro materialne wytworzone w większej ilości, przekraczającej indywidualną potrzebę człowieka. Zdaniem Sądu, parametry techniczne i użytkowe budynku oraz proporcje powierzchni usługowych i pomocniczych nie pozwalają zakwalifikować wnioskowanego obiektu jako zabudowę o funkcji usługowej. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że brak zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z przepisami, powoduje niemożność jego realizacji na danym terenie. Natomiast stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z powinności podejmowania czynności, uwzględnionej w przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I) naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie: 1) § 45 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały nr ... Rady Miejskiej W. z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. K. we W. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 i 7 planu, § 4 ust. 2 planu oraz § 3 ust 1 i 5 pkt 3 planu, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez sąd administracyjny (za organem II instancji), że katalog kategorii przeznaczeń terenu zawarty w § 4 ust. 1 planu ma charakter rozłączny a zamierzenie inwestycyjne skarżącej obejmujące zagospodarowanie części obszaru oznaczonego symbolem 35U narusza ustalenia § 45 ust. 1 pkt 1 planu, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy wobec: a) braku wyraźnych ograniczeń i zakazów w treści planu, b) użytych w planie symboli określających przeznaczenie terenu oraz ich oznaczenia graficznego na rysunku planu (w tym jego legendzie), będącym integralną część planu (załącznik nr 1), c) treści art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2010 Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 6 oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2012 poz. 647 ze zm.), d) treści innych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Miasta W., a także e) norm konstytucyjnych zawartych m. in. w art. 2, art. 21 ust. 1, art. 22 w zw. z art. 20, art. 31 § 1-3, art. 32 § 1 i 2, art. 64 § 2 i 3 Konstytucji RP, jak również wobec treści art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), zw. dalej k.c., - inwestycję skarżącej zaliczyć należy do kategorii przeznaczenia terenu – "zabudowy usługowej", co z kolei prowadzić powinno do uznania jej za zgodną z ustaleniami art. 45 ust. 1 pkt 1 planu, 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowania polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez sąd administracyjny (za organem II instancji), że w stanie faktycznym sprawy złożony przez skarżącą projekt budowlany był niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, obligował organ II instancji, wbrew odmiennym ustaleniom Sądu, do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. II) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zakresie: 1) art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia: - bez oceny (rozpatrzenia) całokształtu materiału dowodowego, - w oparciu o ustalenia nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, - bez wypowiedzenia się organu odnośnie poszczególnych dowodów stanowiących materiał dowodowy sprawy, w tym bez wskazania przez organ II instancji stopnia wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów, co przejawiało się w szczególności brakiem uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia: - aktualnego zagospodarowania i użytkowania terenu oznaczonego w planie symbolem 35U, pominięciem dowodów wskazujących na istnienie na tym obszarze budynku hali sportowej, - treści projektu budowlanego dla planowanej inwestycji, opinii rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej mgr inż. arch. S. Ż. z 8 sierpnia 2013 r., a także stanowiska organów administracji publicznej (organu I instancji, jak i organu ochrony środowiska), dowodów (argumentów) wskazujących jednoznacznie na usługowy charakter (funkcję) planowanej inwestycji oraz jej zgodność z planem, co z kolei skutkowało nieprawidłowym i dowolnym (niezakwestionowanym przez Sąd w zaskarżonym wyroku) uznaniem organu odwoławczego, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zaprojektowany przez skarżącą budynek usług poligraficznych będzie pełnił funkcje drukarni z introligatornią i magazynami, co zdaniem organu, wskazywało na sprzeczność analizowanej inwestycji obejmującej zagospodarowanie części obszaru oznaczonego symbolem 35U z ustaleniami § 45 ust. 1 pkt 1 planu, w sytuacji, gdy należyta i wszechstronna ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzić powinna do wniosku, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z planem, 2) podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji (art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.), przez brak należytego wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ uznając, m. in. że projektowany budynek skarżącej będzie pełnił funkcje drukarni z introligatornią i magazynami, kategorie przeznaczeń terenu wskazanych w planie mają charakter rozłączny, przede wszystkim jednak, że inwestycja skarżącej jest niezgodna z planem, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co skutkowało m. in. niedokonaniem przez Sąd ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także brakiem odniesienia się przez Sąd do poszczególnych zarzutów i argumentacji skarżącej przedstawionych w skardze, w sytuacji, gdy Sąd powinien był rozpatrzyć sprawę w świetle zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych (w granicach sprawy), dokonując oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego w zakresie wystąpienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę. Inwestor określa przedsięwzięcie jako budowę budynku usług poligraficznych (mieszczącego się w pojęciu zabudowy usługowej, którą plan dopuszcza), natomiast organ ocenia to samo przedsięwzięcie jako budowę drukarni o charakterze produkcyjnym (której budowy plan na tym terenie nie dopuszcza). Sąd Wojewódzki rozpatrując spór podzielił stanowisko organu poddając ocenie zarówno sam tok postępowania jak i przepisy prawnomaterialne, w tym przepisy prawa miejscowego mające zastosowanie w sprawie. Na tym tle strona skarżąca kasacyjnie stawiając zarzuty natury procesowej odwołała się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. łącząc ten zarzut z naruszeniami przepisów procedury administracyjnej przez organy administracji wadliwie, w jej przekonaniu, ocenionymi przez Sąd Wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim wskazuje, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ani też art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., w kontekście naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Przeciwnie, w analizowanym wyroku, w jego uzasadnieniu znalazły się oceny i rozważania pozwalające stwierdzić, iż Sąd Wojewódzki sprostał wymogom stawianym przez wymienione w skardze kasacyjnej przepisy. Uzasadnienie wyroku, po myśli art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron (str. 1-8), podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (str. 9-15). Sąd Wojewódzki wskazał podstawowe kryterium różniące pojęcie usługi i produkcji (str. 13), uznając, że czynnikiem odróżniającym usługę od produkcji jest faktyczny rezultat działania człowieka przy zastosowaniu kryterium ilościowego. Efektem czynności usługi może być jednostkowe dobro materialne natomiast efektem działania produkcyjnego jest dobro materialne wytworzone w większej ilości, przekraczającej indywidualną potrzebę człowieka. To stanowisko nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, chociaż w jej uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że ograniczenie się w tym zakresie jedynie do interpretacji językowej daje jednostronny obraz pojęć, interpretacja zaś systemowa i celowościowa byłaby bardziej wszechstronna. Jeżeli jednak powołuje się na zasadę systemu lub jego części to należy ją skonkretyzować przez wskazanie określonego przepisu zawierającego zasadę, z której w sposób niewątpliwy ona wynika. Tymczasem w skardze kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie przedstawiono na czym miałby ta interpretacja polegać i do jakiego rezultatu miałaby doprowadzić. Sąd Wojewódzki przyjmując powyższe kryterium, które należy podzielić, wyprowadził z niego dalej idące konsekwencje prawne w ocenie przepisów prawa miejscowego, a przede wszystkim § 45 ust. 1 pkt 1 planu w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 i 7 planu. Oceniając przyjęte przez Sąd Wojewódzki znaczenie przepisów i argumentację interpretacyjną zawartą w skardze kasacyjnej przypomnieć trzeba, że prawo powinno być traktowane jako system harmonijny w sensie formalnym i treściowym. Stąd też konstytucyjny nakaz ustalania znaczenia prawa nie tylko za pomocą wykładni językowej, ale także wykładni systemowej i funkcjonalnej. Powołując się na zasady wykładni prawa, należy mieć na względzie, iż jedną z podstawowych dyrektyw jest to, aby bez uzasadnionych powodów nie przypisywać różnym terminom tego samego znaczenia. Pamiętać też należy, że miejsce, które przepis zajmuje w akcie normatywnym nie jest przypadkowe. Toteż nie można ustalać znaczenia tego przepisu w oderwaniu od jego logicznych powiązań z otoczeniem. Odstąpić od tej wskazówki można jedynie wówczas, gdy są wystarczające argumenty na to, że miejsce przepisu jest przypadkowe. Oceniając z tego punktu widzenia treść § 4 planu wskazać trzeba, że stanowi on kontynuację określeń podstawowych (patrz § 2 planu), a umieszczone w tym paragrafie ustalenia kategorii mają charakter istotnie i konkretnie zróżnicowany, co wpływa na odkodowywanie pozostałych przepisów planu. Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, iż wymienione w tym ostatnim przepisie kategorie przeznaczenia terenu określone jako podstawowe: zabudowa usługowa (pkt 3), i drukarnia z introligatornią i magazynami (pkt 7), mają charakter rozłączny (jak zresztą każda z dwudziestu kategorii przeznaczenia terenu, wymieniona w § 4), co wprost wynika z ust. 2 tego przepisu stanowiącego, iż na każdym z terenów zakazuje się przeznaczeń innych niż te, które są ustalone dla niego w planie. Nie ma żadnego powodu (w tym wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że oznaczenia drukarnia z introligatornią i magazynami użyto w odniesieniu do istniejącego zagospodarowania terenu), aby uznać, że taki zapis należy rozumieć inaczej niż pozostałe kategorie wymienione w § 4 planu. Jeśli zatem na jednym z terenów plan wskazuje kategorię: drukarnia z introligatornią i magazynami, to oznacza, że na tym terenie nie może funkcjonować inna zabudowa i odwrotnie, jeśli wymienia kategorię zabudowa usługowa, oznacza to, że nie może na tym terenie powstać drukarnia z introligatornią i magazynami. Skoro na terenie należącym do inwestora (35 U), jako przeznaczenie podstawowe wskazano: a - zabudowę usługową, b – usługi sportu, oznacza to, że nie może tam powstać drukarnia z introligatornią i magazynami. Nie mogły zatem znaleźć uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty, związane z naruszeniami norm konstytucyjnych zawartych m. in. w art. 2, art. 21 ust. 1, art. 22 w zw. z art. 20, art. 31 § 1-3, art. 32 § 1 i 2, art. 64 § 2 i 3 Konstytucji RP, jak również art. 140 k.c. Taki sposób rozumienia planu wykluczał możliwość wydania pozwolenia na budowę wobec czego nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że w stanie faktycznym sprawy złożony przez skarżącą projekt budowlany był niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8