V SA/Wa 999/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zwrotu środków; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez województwo [...] (dalej: "skarżący", "strona" ) jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON", "organ" ) z [...] lutego 2020 roku nr [...], którą po wznowieniu postępowania odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazania stronie zwrotu środków przekazanych na dofinansowanie kosztów tworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej. Zaskarżona decyzja została wydana następującym stanie faktycznym. W związku z decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 roku, orzekającą o utracie z dniem [...] stycznia 2016 roku przez Z. ... [...] S. ... [...] [...] w J. statusu zakładu aktywności zawodowej przyznanego decyzją wojewody [...] z [...] grudnia 2015 roku, zawiadomieniem z [...] października 2018 roku organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot środków PFRON przekazanych według algorytmu województwu [...] w latach 2015 - 2017 i wydatkowanych w ramach realizacji zadania określonego w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji na dofinansowanie kosztów tworzenia i działania Z. ... w J.. Decyzją z [...] grudnia 2018 roku znak [...] Prezes Zarządu PFRON nakazał skarżącej zwrot środków Funduszu przekazanych w latach 2015 - 2017 samorządowi województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez województwo [...] organizatorowi Zakładu Aktywności Zawodowej w J. na podstawie umowy nr [...] z dnia [...].12.2015 r. w ramach realizacji zadania o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt. 6 ustawy o rehabilitacji, na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej w łącznej kwocie [...] zł. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2018 r. [...] stycznia 2019 r. strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania, w którym podniosła, że [...] stycznia 2019 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję umarzającą wobec [...] S. ... [...][...] w J. w likwidacji, które było organizatorem Z. ... w J.. Według strony fakt umorzenia należności przysługujących od stowarzyszenia na rzecz województwa miał wpływ na byt należności, które były przedmiotem decyzji wydanej przez Prezesa Zarządu PFRON. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wznowienia postępowania w sprawie o sygnaturze [...] zakończonej decyzją ostateczną Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]). Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zarządu PFRON postanowieniem z [...] marca 2019 r. w pkt. 1 uchylił w całości zaskarżone postanowienie z [...] lutego 2019 r. i w pkt. 2 odmówił wznowienia postępowania w sprawie o sygnaturze [...] zakończonej decyzją ostateczną Prezesa Zarządu PFRON z [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]). Wyrokiem z 18 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 718/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że organ nieprawidłowo przystąpił do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. na etapie fazy wstępnej postępowania wznowieniowego, bez uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Prezes Zarządu PFRON wznowił postępowanie w sprawie o sygnaturze [...], zakończonej decyzją ostateczną Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]). Decyzją z [...] lutego 2020 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie dokumentów nadesłanych przez stronę w odpowiedzi na wezwanie organu ustalił, że pisemna decyzja Marszałka Województwa [...] (znak: [...]), umarzająca należność wobec [...] S. ... [...][...] w J. w likwidacji, nie mogła zostać wydana (podpisana) w dniu [...] stycznia 2019 r. (którą to datą została opatrzona), gdyż w uzasadnieniu tejże decyzji znalazły się następujące sformułowania: "Komisja powołana Zarządzeniem Dyrektora ROPS w R. wraz z Likwidatorem dokonała wyceny pozostałego majątku ruchomego, będącego przedmiotem zastawu rejestrowego. Wartość wyceny wyniosła [...] zł brutto. Na mocy zawartego porozumienia Likwidator dokonał sprzedaży wycenionego sprzętu. Kwota brutto uzyskana ze sprzedaży majątku ruchomego wyniosła [...]zł"; "Za niewątpliwie nieściągalną uznaje się kwotę [...] zł wraz z odsetkami ([...] zł – kwota należności pomniejszona o wartość netto środków uzyskanych ze sprzedaży majątku – [...] zł).". Organ ustalił, iż na dzień [...].01.2019 r. strona uzyskała ze sprzedaży [...] szt. sprzętu, będącego przedmiotem umowy zastawu rejestrowego na rzeczach ruchomych z [...].03.2016 r. łączną kwotę [...]zł brutto ([...]zł netto), zaś kwotę [...] zł brutto ([...] zł netto) ze sprzedaży sprężarki strona uzyskała dopiero [...].01.2019 r., ponieważ w tym dniu nabywca dokonał wpłaty na rachunek bankowy strony. Według organu powyższe świadczy o tym, że uzyskanie przez stronę ze sprzedaży przejętego na własność od P. [...] w J. w likwidacji sprzętu stanowiącego przedmiot umowy zastawu rejestrowego z [...].03.2016 r., pełnej kwoty, o której mowa w decyzji Marszałka Województwa [...] (znak: [...]), umarzającej należność P. [...] w J. w likwidacji (tj. kwoty [...] zł brutto, czyli [...] zł netto) nastąpiło dopiero [...] stycznia 2019 r. Organ zwrócił uwagę, że w dacie [...]01.2019 r. strona nie mogła przyjąć za pewnik, że uzyska ze sprzedaży sprzętu stanowiącego przedmiot umowy zastawu rejestrowego z [...].03.2016 r., pełnej kwoty, o której mowa w decyzji o umorzeniu, gdyż w świetle zapisów protokołu z przebiegu sprzedaży (sprężarki) z [...] stycznia 2019 r., stanowiących iż w przypadku niedokonania zapłaty w ustalonym terminie, nabywca traci prawa wynikające z zakupu, strona nie miała pewności, czy nabywca wywiąże się z zobowiązania zapłaty i czy transakcja sprzedaży w ogóle dojdzie do skutku. Według organu kolejnym argumentem, przemawiającym za tym, że decyzja Marszałka Województwa [...], umarzająca należność P. [...] w J. w likwidacji, nie mogła zostać wydana (podpisana) [...] stycznia 2019 r., jest fakt sporządzenia uzasadnienia decyzji w oparciu o stan faktyczny ustalony na [...] stycznia 2019 r., czego dowodzi następujące stwierdzenie znajdujące się w tej decyzji: "Podkreślić należy, iż na dzień [...].01.2019 r. Stowarzyszenie P. w J. w likwidacji nie przedłożyło do ROPS bilansu za rok 2018.". Organ nie uwzględnił wyjaśnień strony, że na skutek oczywistej omyłki pisarskiej zamiast daty [...] stycznia 2019 r. wpisano [...] stycznia 2019 r., uznając, że przywoływane przez stronę dowody - billingi oraz wykazy połączeń telefonicznych z telefonów komórkowych głównej księgowej ROPS w R. i likwidatora P. [...] w J., notatka służbowa głównej księgowej ROPS w R. z [...].01.2019 r. i oświadczenie likwidatora P. [...] w J. z [...].11.2019 r. – świadczą jedynie o tym, że [...] stycznia 2019 r. główna księgowa ROPS w R. i likwidator P. [...] w J. przeprowadzili rozmowę telefoniczną dotyczącą bilansu P. [...] w J. za rok 2018, natomiast nie przeczy to faktowi, że na dzień [...] stycznia 2019 r. Stowarzyszenie P. [...] w J. w likwidacji nie przedłożyło bilansu za rok 2018, które to stwierdzenie znajduje się w decyzji umarzającej należność. W konkluzji organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji ostatecznej Prezesa Zarządu PFRON z [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]) nie istniał jeszcze stan faktyczny przywołany w uzasadnieniu decyzji Marszałka Województwa [...] (znak: [...]), umarzającej należność wobec P. [...] w J. w likwidacji, dający podstawę do jej podjęcia w dacie [...].01.2019 r., którą decyzja ta została opatrzona. W skardze na decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] lutego 2020 r. strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów: 1) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie decyzji o odmowie uchylenia własnej decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2019 r., podczas gdy w sprawie występowały przesłanki przedmiotowe i podmiotowe do uchylenia decyzji i wydania orzeczenia co do meritum; 2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie z uwagi na brak fizyczny ceny sprzedaży sprężarki na rachunku bankowym, podczas gdy na dzień wydania decyzji skarżący był uprawniony do uwzględnienia tej ceny w decyzji o umorzeniu i ustalenia stanu faktycznego również w oparciu o nią; 3) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie z uwagi na fakt, iż podana w uzasadnieniu decyzji Marszałka Województwa [...] data [...] stycznia 2019 r. jest okolicznością wykluczającą fakt wydania decyzji [...] stycznia 2019 r., podczas gdy data [...] stycznia 2019 r. podana w uzasadnieniu stanowi oczywistą omyłkę pisarską i nie wpływa na ważność i skuteczność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2019 r. i jej zmianę w kierunku określonym we wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem rozpoznania we wznowionym postępowaniu jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że aby spełnić określoną w nim przesłankę do uchylenia decyzji ostatecznej i wznowienia postępowania, należy wykazać, że wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydawał decyzję, której uchylenia domaga się strona we wniosku o wznowienie (zob.: wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1671/18). Z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanego przepisu operuje ustawodawca wynika, że w ramach określonej nim podstawy wznowieniowej, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są "nowe okoliczności" i "nowe dowody", istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania. Zgodnie z art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a. dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Z kolei przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa, przy czym ujawnienie tych okoliczności może być wynikiem przeprowadzenia dowodów. Podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po wtóre, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak realizacji którejkolwiek przesłanki uniemożliwia wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto w myśl art. 146 § 2 k.p.a. wznowienie postępowania może uzasadnić jedynie wystąpienie takich okoliczności, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. W rozpoznawanej sprawie decyzja o umorzeniu należności, powoływana przez skarżącego jako nowa okoliczność faktyczna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co do zasady może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, albowiem zgodnie z art. 49e ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") zwrotowi nie podlegają należności umorzone w trybie, o którym mowa w art. 49f ust. 1 pkt 1, chyba że w wyniku kontroli stwierdzono niezgodne z prawem ich umorzenie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny czy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że w dacie wydania ostatecznej decyzji o zwrocie środków została już wydana decyzja o umorzeniu należności – organ podważa istnienie, w dacie wydania decyzji ostatecznej o zwrocie, decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r. umarzającej należności. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organ administracji publicznej nie może więc w sposób dyskrecjonalny odrzucić istnienia okoliczności stwierdzonej w treści dokumentu urzędowego, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, o którym mowa w art. 76 § 3 k.p.a. Dokument urzędowy jest traktowany jako w pełni wiarygodny do czasu ukończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 76 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził dowodu przeciwko treści decyzji o umorzeniu należności, a wniosek że rozstrzygnięcie to zostało wydane dacie późniejszej niż wskazana w treści decyzji wywiódł wyłącznie w oparciu o treść uzasadnienia tej decyzji. W ocenie sądu wskazane przez organ sformułowania zawarte w decyzji o umorzeniu należności (dotyczące terminów ustalenia przez organ umorzeniowy braku przedłożenia przez Stowarzyszenie P. w J. w likwidacji do ROPS bilansu za rok 2018 oraz kwoty uzyskanej ze sprzedaży sprzętu stanowiącego przedmiot umowy zastawu rejestrowego) nie wskazują jednoznacznie na wydanie tej decyzji w dacie późniejszej niż wskazana w treści decyzji, zwłaszcza wobec wyjaśnień strony odnośnie tych kwestii. Organ nie może a priori odrzucić jako niewiarygodnych wyjaśnień strony co do omyłki pisarskiej w dacie stwierdzenia braku złożenia przez beneficjenta pomocy bilansu za 2018 r. oraz co do sposobu ustalenia kwoty uzyskanej ze sprzedaży sprzętu (w oparciu o treść transakcji sprzedaży a nie na podstawie płatności nabywcy) bez przeprowadzania stosownego postępowania dowodowego, ponieważ twierdzenia strony w tym zakresie są logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. W tej sytuacji, aby skutecznie podważyć treść decyzji o umorzeniu należności w zakresie wskazanej w niej daty wydania tego rozstrzygnięcia, organ powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w trybie art. 76 § 3 k.p.a., a w szczególności przesłuchać jako świadków osoby, które brały udział w przygotowaniu projektu tej decyzji i osobę, która ją podpisała, jak również likwidatora P. [...] w J., który złożył pisemne oświadczenie z [...] listopada 2019 r. – na okoliczność ustalenia w jakiej dacie została rzeczywiście została podpisana decyzja Marszałka Województwa [...] umarzająca należności wobec [...] S. ... [...][...] w J. w likwidacji. Niezależnie od braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego organ nie odniósł się też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych w postaci "Wyciągu z protokołu nr [...]posiedzenia Zarządu Województwa [...] w R. w dniu [...] stycznia 2019 r." wraz z informacją ROPS, stanowiącą załącznik nr 6 do tego protokołu, z których wynika, że [...] stycznia 2019 r. Zarząd Województwa [...] upoważnił Marszałka Województwa [...] do wydania decyzji o umorzeniu wierzytelności przysługującej Województwu [...] wobec [...] S. ... [...][...] w J. w likwidacji – zgodnie z rekomendacją Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w R.. Dokonanie przez organ ustaleń bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. W myśl powołanych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes obywateli. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w ocenie sądu stanowiło przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Prezes Zarządu PFRON uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i uzupełni postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.