I OSK 2477/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wa 68/12 o odrzuceniu skargi J. B. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie podjęcia czynności nadzorczych oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wa 68/12 odrzucił skargę J. B. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie podjęcia czynności nadzorczych oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie podjęcia czynności nadzorczych polegających na wyłączeniu bądź zobowiązaniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zdezaktualizowanych opracowań geodezyjnych sporządzonych na potrzeby podziału działki ew. nr (...) oraz wznowienia punktów granicznych działek ew. nr (...) i (...) we wsi C. oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdził, że skarga ta jest niedopuszczalna, ponieważ zaskarżona bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd podniósł, że bezczynność w podjęciu czynności nadzorczych oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W szczególności nie są one czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności, o których mowa w powołanym przepisie muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność oraz muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Czynności, których dokonania żąda skarżący nie spełniają powyższych warunków. Zgodnie z art.. 7a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) Główny Geodeta Kraju wykonuje zadania określone w tej ustawie, a w szczególności nadzoruje realizację polityki państwa w zakresie geodezji i kartografii i pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, a także nadzoruje i kontroluje ich działania. Stosownie natomiast do art. 7b ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego kontroluje działania administracji geodezyjnej i kartograficznej, którą zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b powyższej ustawy stanowi m. in. starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Kontrola ta jest działaniem o charakterze wewnętrznym i nie jest skierowana do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Jest ona czynnością o charakterze technicznym, do której przeprowadzenia organ nadzorczy zobowiązany jest z urzędu, a ponadto nie rodzi po stronie skarżącego jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków. Czynności kontrolne w tym przypadku mają charakter nadzorczy, zaś podstawą ich przeprowadzenia są stosowne zapisy ustawowe. Celem kontroli jest zbadanie legalności oraz prawidłowości działania organu kontrolowanego, zaś jej wyniki mogą być podstawą do wszczęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań zleconych kontrolowanemu organowi, na mocy stosownych przepisów. Działania takie Główny Geodeta Kraju realizuje z urzędu, zaś przyczyną ich podjęcia jest ustawowy obowiązek sprawowania nadzoru, a nie wniosek osoby zainteresowanej dokonaniem kontroli. Działania kontrolne nie są więc czynnościami dotyczącymi uprawnień lub obowiązków skarżącego określonych powyższymi przepisami. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2012 r. wniósł J. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy wnioskowane czynności nadzoru mają charakter indywidualny i będą ustalać nowe prawa/obowiązki skarżącego, a tym samym dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż skarga na bezczynność organu wniesiona przez J. B. nie ma za przedmiot czynność, której adresatem może być indywidualny podmiot, lub czynność ta nie będzie ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienia lub obowiązku skarżącego w sytuacji, gdy wnioskowane czynności nadzoru mają charakter indywidualny i będą ustalać nowe prawa obowiązki skarżącego; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 8 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, poprzez de facto odmówienie przymiotu strony postępowania skarżącemu pomimo istnienia bezpośredniego związku miedzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżoną bezczynnością administracyjną. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz opłaty skarbowej w kwocie 17 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie podał skąd wyprowadza wnioski co do braku indywidualnego charakteru czynności nadzorczej, gdy tymczasem już pobieżna analiza akt sprawy prowadzi do konkluzji zupełnie odmiennych. Główny Geodeta Kraju, jako organ nadzoru nad prowadzeniem prawidłowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – na zasadzie art. 40 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ma ustawowy i bezwarunkowy obowiązek podjąć czynności nadzoru polegające na wyłączeniu ww. materiału z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podjęcie żądanych czynności nadzorczych spowoduje, że ulegną zmianie granice geodezyjne nieruchomości – nie tylko skarżącego, ale także graniczących z nieruchomością J. B. Właścicielom wszystkich tych nieruchomości przysługiwał będzie status stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskutek czynności nadzoru ustalony zostanie nowy przebieg granic nieruchomości skarżącego, a więc czynność ta ustalać będzie jego nowe uprawnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej w sytuacjach innych, niż wymienione w § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. Nr 49, poz. 493). Wskazane w tym przepisie okoliczności dotyczą sytuacji wyjątkowych, gdy jakość materiałów znajdujących się w zasobie nie pozwala na ich wykorzystanie. Wskazywane przez J. B. powody utraty przydatności materiałów użytkowych nie mieszczą się w katalogu sytuacji wymienionych w § 7 rozporządzenia nie mogły więc stanowić podstawy ich wyłączenia. Stwierdzono ponadto, że Sąd słusznie uznał, że działania kontrolne nie są czynnościami dotyczącymi uprawnień lub obowiązków skarżącego. Zauważono, że wniosek J. B. o przeprowadzenie czynności nadzorczych w oparciu o art. 40 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w ich wyniku wyłączenie materiału geodezyjnego jest w istocie wnioskiem o ustalenie nowego przebiegu granic nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając wniesioną przez J. B. skargę na bezczynność Głównego Geodety Kraju nie uchybił – w sposób wskazany we wniesionej w sprawie skardze kasacyjnej – powołanym przez skarżącego przepisom prawa. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji zaskarżona bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na bezczynność dopuszczalna jest wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zaś zarówno podjęcie czynności nadzorczych, jak i ukaranie dyscyplinarne pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa materialnego twierdzenie skarżącego, że czynności, których dokonania żąda, dotyczą jego indywidualnych obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Należy w pełni podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu co do charakteru czynności nadzorczych wykonywanych przez Głównego Geodetę Kraju i wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1998 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd odwołał się w omawianym względzie do odpowiednich przepisów powołanej ustawy i właściwie je zinterpretował. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut materialnoprawny dotyczy naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także art. 8 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony postępowania. Zgodnie z art. 40 ust 3a powołanej ustawy "Nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.". Treść zacytowanego przepisu, określającego właściwość organów w postępowaniu nadzorczym, nie uprawnia do twierdzenia, że stanowić on może podstawę materialnoprawną dla zgłoszonego przez skarżącego żądania, skutkującą uznaniem J. B. za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a., w toku sprawowanej przez Głównego Geodetę Kraju kontroli, o której mowa w art. 7a pkt 1 i 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższe działania kontrolne, które Główny Geodeta Kraju realizuje z urzędu nie są czynnościami dotyczącymi bezpośrednio uprawnień i obowiązków skarżącego. Celem kontroli jest zbadanie legalności i prawidłowości działania organu kontrolowanego. W jej wyniku może dojść do wszczęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań zleconych temu organowi. Odrzucenie w niniejszej sprawie skargi w żaden sposób nie narusza art. 2 Konstytucji R.P., ani art. 8 K.p.a. Z przedstawionych przyczyn uznać należy, że Sąd prawidłowo zastosował w sprawie art. 58 § 1 P.p.s.a. Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania, które zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.