I OSK 2251/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 164/16 w sprawie ze skargi P. w J. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 164/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę P. w J. na wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego [...] w J. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył P. w J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy polegające na rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez Ministra Zdrowia oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego, a w szczególności przez naruszenie art. 105 § 1 i 2 k.p.a. przez umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego na wniosek P. w J. o ponowne rozpatrzenie sprawy po wydaniu przez Ministra Zdrowia decyzji z dnia [...] października 2011 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego [...] w J. - ze względu na bezpodstawne stwierdzenie braku interesu prawnego wnioskodawcy. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2015 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wyniku umorzenia postępowania odwoławczego pozostaje w obrocie prawnym decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2011 r., która została wydana wskutek postępowania wszczętego na wniosek osób niemających interesu prawnego w sprawie. Powyższą wadliwość decyzji z 2011 r. stwierdził w szczególności sam organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., wydanej na skutek wniosku P. w J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a uchylonej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 190/15. Okoliczność braku interesu prawnego osób, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1959 r., tj. A. Z., D. K., B. K.-S. i M. K., została potwierdzona przez biegłego geodetę P. C.. W sporządzonej przez niego opinii potwierdzone zostało - w oparciu o wynik badania ksiąg wieczystych, map geodezyjnych i akt sprawy - że ani osoby te, ani ich poprzednicy prawni nie figurowali w księgach wieczystych ani w ewidencji gruntów. Ponadto zaznaczono, że skarżący kasacyjnie posiada interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu, który opiera na umowie użyczenia zawartej na czas nieoznaczony z Ministrem Zdrowia oraz statucie nadanym przez Ministra Zdrowia. Podniesiono, że przedmiotowy budynek pensjonatowy wchodzi do kompleksu budynków posadowionych na terenie znajdującym się w użytkowaniu P. w J., jest więc zabezpieczeniem bazy koniecznej do wykonywania obowiązków statutowych, tj. prowadzenia bazy turystyczno-wypoczynkowej. Dodatkowo wskazano, że skarżący kasacyjnie przejął pozostałe po likwidacji zobowiązania zlikwidowanego państwowego zakładu budżetowego P. w J., w którego zarządzie znajdowała się przedmiotowa nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna P. w J. nie w pełni odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Przede wszystkim autorka skargi kasacyjnej błędnie zarzuca Sądowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których Sąd ten nie stosował, ponieważ ogólnie rzecz ujmując sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym wydanych decyzji, pod względem zgodności z prawem. Zatem sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji w prawidłowo sformułowanej podstawie kasacyjnej, stosownie do wymogów art. 174 pkt 1 i 2 i 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należało powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, do których błędnie zaliczono przepis art. 28 k.p.a., który to jest przepisem prawa materialnego. W konsekwencji nie wskazano czy naruszenie tego przepisu nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie dokonano także wykładni tego przepisu (nie podano na czym polega błędna wykładnia tego przepisu i jaką wykładnię skarżąca kasacyjnie uważa za prawidłową). Powyższe uchybienia co prawda nie uniemożliwiają dokonania oceny postawionych zarzutów, ale utrudniły wyczerpujące odniesienie się do nich i wpłynęły na obniżenie skuteczności skargi kasacyjnej. Na wstępie należy także podkreślić, czego zdaje się nie przyjmować autorka skargi kasacyjnej, że przedmiotem niniejszej sprawy jest umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez P. w J. Przedmiotem tym nie jest rozpoznanie sprawy w zakresie merytorycznych zarzutów, podniesionych we wniosku P. w J. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2011 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego [...] w J.. Kwestią wymagająca rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest wyłącznie to, czy P. w J. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2011 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. Ponieważ tylko taki status uprawnia do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. i tylko wówczas przedmiotem rozpatrzenia mogą być zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2011 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie istotą niniejszej sprawy nie jest to, kto ma interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnej. Istota tą jest ustalenie interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie (tu: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Jest to pierwsza czynność jaką winien dokonać organ odwoławczy po jego otrzymaniu, gdyż warunkuje możliwość prowadzenia postępowania odwoławczego i wydania rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W rezultacie kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia co do istoty, nie mogła być przedmiotem oceny przez Sąd pierwszej instancji. Dlatego także Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów zmierzających do podważenia stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1959 r. Argumenty te podlegałyby takiej ocenie w sytuacji przyjęcia przez organ administracji, że P. w J. przysługuje przymiot strony a tym samym, że przysługuje mu uprawnienie do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Następną kwestą z tym powiązaną jest to, że umorzenie postępowania odwoławczego zaskarżoną decyzją przez Ministra Zdrowia nastąpiło na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister Zdrowia nie umorzył postępowania administracyjnego (całego) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego. Zatem zarzut naruszenia art. 105 § 1 i 2 k.p.a. jest całkowicie nietrafny. W szczególności przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie uzależnia umorzenia postępowania administracyjnego od zbadania interesu społecznego, a jego § 2 całkowicie nie przystaje do niniejszej sprawy, ponieważ dotyczy sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego na wniosek strony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Autorka skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. znaczną część lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej poświęca brakowi legitymacji D. K., B. K.-S. i A. Z. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r., co jak już wskazano wyżej, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia. Skarżący kasacyjnie nie podważa natomiast ustaleń Ministra Zdrowia zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji a będących podstawą odmowy przyznania P. w J. statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przy czym należy sądzić (bowiem w skardze tego nie wyjaśniono), że zarzucaną błędną ocenę materiału dowodowego należy raczej wiązać z nieprawidłowym zastosowaniem (w zasadzie niezastosowaniem) art. 28 k.p.a. w sprawie a nie z naruszeniem art. 80 k.p.a. Niepodważanie okoliczności stanowiących postawę odmowy przyznania P. w J. przymiotu strony, skutkuje oparciem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego na ustaleniach, dokonanych przez Ministra Zdrowia w tym zakresie. Z ustaleń tych wynika, że: skarżącemu kasacyjnie będącemu instytucją gospodarki budżetowej, ani w dacie wnoszenia środka odwoławczego, ani w przeszłości nie przysługiwał jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do znacjonalizowanej nieruchomości. Podmiot ten utworzony przez Ministra Zdrowia zarządzeniem z 30 grudnia 2010 r. (Dz. Urz. Ministra Zdrowia z 2011 r. Nr 1, poz.7) sprawował i sprawuje jedynie faktyczne władztwo na przejętej nieruchomości. Od dnia 9 maja 2012 r., tj. już po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, władztwo to sprawował na podstawie umowy użyczenia z Ministerstwem Zdrowia. Do dnia 31 grudnia 2010 r. objęta kontrolowanym orzeczeniem nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie, zlikwidowanego z tą datą, a funkcjonującego pod tożsamą nazwą, państwowego zakładu budżetowego, gdyż obecnie działająca instytucja gospodarki budżetowej nie jest następcą prawnym P. w J. działającego w formie zakładu budżetowego. Na podstawie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] przedmiotowa nieruchomość stała się przedmiotem trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Ministerstwa Zdrowia. Te okoliczności były podstawą wydania dnia 29 lipca 2015 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku, w którym uchylił poprzednią decyzję Ministra Zdrowia wydaną w niniejszej sprawie po rozpoznaniu wniosku P. w J. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym, w określonym wyżej istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zakresie, słusznie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przyjął stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2015 r. Z tego stanowiska wynika, że: Warunkiem koniecznym jaki musi zostać spełniony, aby organ odwoławczy mógł podjąć w sprawie rozstrzygnięcie jest wniesienie środka prawnego od decyzji wydanej przy pierwszym rozpoznaniu sprawy przez podmiot do tego legitymowany. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem opartym na zasadzie skargowości. O tym zaś kto może wnieść odwołanie od decyzji (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przesądza treść art. 127 § 1 i 3 k.p.a., wskazując, że uprawnienie to przysługuje stronie. Kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga z kolei art. 28 k.p.a., z którego treści wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy natomiast upatrywać – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r. I OSK 178/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Musi to być interes o charakterze osobistym, zindywidualizowanym i skonkretyzowanym, a także być aktualny i realny. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić natomiast należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W tym stanie rzeczy stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji - a więc osobą będącą także uprawnioną do wnoszenia środków odwoławczych w tym postępowaniu – jest (poza stronami postępowania zakończonego kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją) jedynie ten czyjego aktualnego i realnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia jej nieważności. Pamiętać należy, że przymiot strony nie zależy od uznania organu. Także błędne traktowanie przez organ danego podmiotu za stronę i doręczanie jej decyzji (jak miało to miejsce w przypadku decyzji z [...] października 2011 r.) nie czyni jej automatycznie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. I OSK 666/07 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przed Ministrem Zdrowia, w którym wydana została decyzja z [...] października 2011 r., było orzeczenie Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego [...] w J. wraz z położoną w J. przy ul. Ż. (obecnie ul. W. P. [...]) nieruchomością na której przedsiębiorstwo to było zorganizowane. Podmiotami mającymi interes prawny w tym postępowaniu są więc co do zasady byli właściciele znacjonalizowanego przedsiębiorstwa (ich następcy prawni) i Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci. Inne podmioty będą miały w takim postępowaniu status strony jedynie wówczas, gdy są w stanie wykazać, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do znacjonalizowanego mienia. Tylko bowiem tak oznaczonego kręgu podmiotowego mogą dotyczyć konsekwencje prawne eliminacji ze skutkiem ex tunc ww. orzeczenia. Tymczasem, co należy tu powtórzyć, jak wynika z akt sprawy, skarżącemu kasacyjnie będącemu instytucją gospodarki budżetowej, ani w dacie wnoszenia środka odwoławczego (4 listopada 2011 r.), ani w przeszłości nie przysługiwał jakkolwiek tytuł prawnorzeczowy do znacjonalizowanej nieruchomości (uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa i pozostającej od dnia 8 listopada 2011 r. w trwałym zarządzie Ministerstwa Zdrowia). Skarżący kasacyjnie - utworzony przez Ministra Zdrowia na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) zarządzeniem z 30 grudnia 2010 r. (Dz.Urz. Min. Zdrowia z 2011 r. Nr 1, poz. 7) – sprawował i sprawuje na podstawie umowy użyczenia jedynie faktyczne władztwo na tej nieruchomości. Ta zaś okoliczność może jedynie wskazywać na istnienie po jego stronie interesu faktycznego (a nie prawnego) w sprawie, który nie kreuje przymiotu strony, a odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Jak już trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, bez znaczenia prawnego dla oceny legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra Zdrowia jest to, że do 31 grudnia 2010 r. objęte kontrolowanym orzeczeniem nacjonalizacyjnym nieruchomości pozostawały w trwałym zarządzie zlikwidowanego z ww. datą, a funkcjonującego pod tożsamą nazwą, państwowego zakład budżetowego. Obecnie działająca instytucja gospodarki budżetowej nie jest bowiem następcą prawnym P. w J. działającego w formie zakładu budżetowego. To wynika z art. 49 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem prawo trwałego zarządu likwidowanej jednostki, przy braku możliwości przekazania tego prawa nowoutworzonej jednostce, wygasło z mocy prawa, bowiem trwały zarząd ze względów formalnoprawnych nie może przysługiwać osobie prawnej tj. instytucji gospodarki budżetowej (którą jest także skarżąca kasacyjnie). Ponadto Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez zakład budżetowy - P. w J. Z przedstawionych wyżej względów jako pozbawioną znaczenia prawnego dla oceny statusu skarżącego kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym ocenić należy postanowienia przewidziane w zarządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 28 grudnia 2010 r. (Dz. Urz. Min. Zdrowia z 2011 r. Nr 1, poz. 6) tj. § 7 pkt 3 dotyczącego przejęcia zobowiązań państwowego zakładu budżetowego i § 5 dotyczącego reprezentacji skarżącego jako osoby prawnej. Bez znaczenia jest też przedmiot działalności skarżącego kasacyjnie wskazany w § 3 tego zarządzenia. Bowiem jak już wskazano dla uzyskania przymiotu strony w niniejszej sprawie istotny jest tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości a takim skarżąca kasacyjnie nie legitymuje się. Skoro tak, to Minister Zdrowia, działając jako organ odwoławczy, nie miał kompetencji do merytorycznej weryfikacji tej decyzji, ani dokonywania oceny zasadności wszczęcia postępowania prowadzącego do jej wydania, lecz zobligowany był w takich okolicznościach faktyczno-prawnych do umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bez konieczności badania interesu społecznego, bowiem taki obowiązek nie wynika ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Takie działanie zasadnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji nienaruszając art. 28 k.p.a. Ubocznie jedynie można wskazać, że brak legitymacji skarżącego kasacyjnie do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie uniemożliwia mu obrony jego interesu faktycznego, ponieważ może go bronić za pośrednictwem prokuratora uprawnionego do wszczynania postępowań administracyjnych i wstępowania do postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych celem doprowadzenia działalności organów administracji do zgodności z prawem. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.