III SA/Wa 629/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy C. (dalej: "Rada") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 6j ust. 2 i 2a, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 4, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") podjęła uchwałę nr IV/15/18 z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (Dz. Urz. Mazow. z 2019 r., poz. 1050, dalej "uchwała"). W § 1 ust. 1 ustalono, że dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, od gospodarstwa domowego. W § 2 ust. 1 ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny: od gospodarstw domowych liczących 1 osobę – 35,00 zł, od gospodarstw domowych liczących 2 osoby i więcej – 45,00 zł. W ust. 2 ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady są zbierane w sposób nieselektywny: od gospodarstw domowych liczących 1 osobę – 45,00 zł, od gospodarstw domowych liczących 2 osoby i więcej – 70,00 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w O. (dalej: "Skarżący"), wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia, polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w aktualnym stanie prawnym podstawą różnicowania stawek opłat przez radę gminy jest wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog przesłanek (kryteriów) różnicowania opłat. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie umieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym. W art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak liczba mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. W art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a art. 6j ust. 2 tej ustawy pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Ponadto skarżący podniósł, iż stanowisko, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 tej ustawy, nie jest prawidłowe. Przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego. W jego ocenie Rada wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. Końcowo wskazał, że uchwała nie jest zgodna z przepisami art. 6k ust. 3 u.c.p.g. w zakresie ustalenia stawki za odpady zbierane nie w sposób selektywny w wysokości nie niższej niż dwukrotność wysokości stawki ustalonej przez radę gminy w stosunku do stawki za odpady komunalne zbierane selektywnie, jednakże zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. 1579), która weszła w życie 6 września 2019 roku, rada gminy jest zobowiązana dostosować uchwałę w tym zakresie w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że stosownie do treści art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada powołała się na ustawowe upoważnienie rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Na uzasadnienie swojego stanowiska Rada powołała się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 824/15 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3231/15. Przywołując argumentację zawartą w wyżej wymienionych wyrokach Rada wskazała, że jest uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przy jednoczesnym różnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Oznacza to, że organ będzie mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i art. 6j ust. 2 tej ustawy. W ocenie Rady błędny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia jest pogląd, iż możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Ponadto Rada wskazała, że zarzut błędnego utożsamienia pojęcia ustawowego liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym jest niezasadny. Wskazała, że pojęcie gospodarstwa domowego nie tylko wchodzi w zakres pojęcia osób wspólnie zamieszkujących nieruchomość, ale nadto jest pojęciem zakresowo szerszym, a skoro tak, to Rada była uprawniona do posługiwania się tym terminem w treści zaskarżonej uchwały. Końcowo Rada wskazała, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji) stwierdzono, że ów projekt ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały. Przechodząc do istoty sporu podnieść należy, że tożsamy problem był przedmiotem analizy m. in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 228/20. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone we wskazanym wyżej orzeczeniu i odpowiednio posłuży się przedstawioną w nim argumentacją, doprecyzowując pewne kwestie. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie m.in. art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; przy czym ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza (art. 6j ust. 1) polega na ustaleniu opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1-3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata, jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości, uzależniona będzie m.in od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Druga (art. 6j ust. 2) z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W sytuacji, gdy rada gminy decyduje się na tę właśnie metodę, rezygnuje ona m.in. z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., ustala jedną, stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko w zależności od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). Jak wynika z § 1 ust. 1 uchwały, Rada wybrała metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu, przepis ten jest jednoznaczny i pozwala radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia, w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.), to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem "gospodarstwa domowego". Osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Postawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również sam art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który to przepis zawiera upoważnienie dla rady gminy do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w określonych w nim przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących, gospodarstwo domowe. Tym samym przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy. Innymi słowy, możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak liczba mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Na marginesie wskazać należy, że Sąd stoi na stanowisku, że zmiana art. 6j ust. 2a u.c.p.g. dokonana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie tej ustawy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), która weszła w życie 6 września 2019 r. (a więc już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały), polegająca na dodaniu w przepisie tym po zdaniu "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy" zdania "Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty", nie pozbawia aktualności utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowiska, zgodnie z którym zróżnicowanie opłaty ustalonej metodą przewidzianą w art. 6j ust. 2 (a więc od gospodarstwa domowego) według ilości osób, z jakich to gospodarstwo domowe się składa, było możliwe tylko w okresie pomiędzy 6 marca 2013 r., kiedy to ustawą z 25 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 228) do art. 6k dodano ust. 4 (zgodnie z którym rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat), a 31 stycznia 2015 r. Poczynając bowiem od 1 lutego 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), art. 6k ust. 4 zmienił swoją treść, przewidując jedynie w odniesieniu do opłat od gospodarstw domowych zwolnienie w całości lub w części od tych opłat ze względu na niski dochód. Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Stanowisko, że można zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 tej ustawy, nie znalazło akceptacji w powołanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, którego poglądy Sąd w składzie niniejszym podziela. W konsekwencji nie może uznać argumentu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, wedle którego organ ma prawo do różnicowania stawek opłaty stosując kryterium liczby mieszkańców gospodarstwa domowego. Podsumowując należy przyjąć, że Rada w sposób nieuprawniony zdecydowała, iż stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana od ilości osób w gospodarstwie domowym. Należy ponownie podkreślić, że od 1 lutego 2015 r. brak jest możliwości różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym. Takiej możliwości nie wprowadziła również zmiana art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18 wyjaśniono, że podjęcie uchwały, która przenosiła kryterium różnicowania opłat z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem. Natomiast orzeczenia, na które powołuje się Rada, straciły na aktualności. Regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. powołany wyżej wyrok II FSK 16/16) przyjąć należy, że "z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać." Podstawą dla stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały rady gminy w całości bądź w części jest uprzednie ustalenie, iż naruszenie prawa dokonane w kwestionowanej uchwale jest naruszeniem istotnym, a więc takim, które prowadzi do skutków nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym. Przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są między innymi naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji, gdy uchylenie znacznej części jej przepisów spowodowałoby pozostawienie w obrocie takiego aktu prawa miejscowego, który byłby niekompletny i w znacznym stopniu nie wypełniałby delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 876/18). Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu Skarżący zasadnie wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, gdyż wyeliminowanie niezgodnego z prawem § 2 uchwały, ustalającego miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powoduje, że zaskarżona uchwała jako niekompletna nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym. W związku z powyższym, w wyniku przeprowadzenia kontroli uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ wnoszący skargę - prokurator, jest z mocy prawa zwolniony od obowiązku ich uiszczenia (art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.