I OSK 382/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 441/15 w sprawie ze skargi R. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 441/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R.R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 24 lipca 2014 r. R.R. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) wniósł do Prezydenta [...] (dalej Prezydent) o zwrot nieruchomości, położonej pomiędzy ulicami [...] i [...] w S. Jako podstawę wniosku wskazał art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518, dalej ugn; k. 10 akt administracyjnych). Wskazał, że jest spadkobiercą C. i J. R. Nieruchomość, której zwrotu żąda, stanowiąca niegdyś boisko szkolne, stała się zbędna na cel określony w decyzji z [...] marca 1965 r., bowiem wybudowano na niej chodniki, miejsca parkingowe, garaże i wydzierżawiono je na cele komercyjne. Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2014 r.), Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w S. pomiędzy ulicami [...] i [...]. Prezydent wskazał, że decyzją z [...] marca 1965 r. [bez numeru] (dalej decyzja z [...] marca 1965 r.), Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], przekazało Zasadniczej Szkole [...] (dalej Szkoła), teren położony pomiędzy ulicami [...] , [...] i [...], o obszarze 16.562 m2. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wspomniany teren "pozostaje w dyspozycji organów komunalnych". Decyzja z [...] marca 1965 r. nie była decyzją wywłaszczeniową, a dotyczyła jedynie przekazania terenu w użytkowanie na rzecz szkoły. Nieruchomość nie była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. W związku z powyższym nie zachodzi możliwość wystąpienia o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, bowiem do wywłaszczenia nie doszło. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie z [...] sierpnia 2014 r. Argumentował, że w decyzji o przekazaniu terenu szkole nie ma wzmianki o tym, że stanowi on własność jego ojca C. R. (dalej ojciec skarżącego). Teren odebrano ojcu skarżącego siłą, wbrew jego woli. W sytuacji, gdy teren został przeznaczony na cele inne, niż wskazane w decyzji, winien zostać zwrócony. Skarżący powołał pismo Ministerstwa Rolnictwa z 1 sierpnia 1968 r. i pismo Prezydenta [...] z 24 kwietnia 1985 r., potwierdzające nabycie przez C.R. gruntu o powierzchni 0,30 ha przy ul. [...]. Do zażalenia załączył kopię pisma z 25 grudnia 1963 r. i kopię informacji udzielonej mu dnia 20 maja 2013 r. przez Prezydenta [...]. Z pisma z dnia 25 grudnia 1963 r. skierowanego przez Architekta Powiatowego do Zasadniczej Szkoły [...] wynika, że Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania terenu, przeznaczonego na rozbudowę szkoły. Wskazano przebieg granic nieruchomości, którą miała objąć w posiadanie szkoła. W treści pisma znajduje się wzmianka o tym, że na terenie, który ma zostać przekazany szkole, znajdują się budynki mieszkalne wraz z zabudowaniami gospodarczymi, które ulegną likwidacji, a zamieszkujące w nich rodziny zostaną przekwaterowane. Pismo z 20 maja 2013 r. stanowi przekazaną skarżącemu przez Miasto [...] informację o stanie prawnym dział[ki] o numerze [...], pomiędzy ul. [...] i [...] i działek o numerach [...] , [...] i [...], aktualnie stanowiących własność Miasta [...]. Pismem z 22 września 2014 r. Wojewoda wezwał skarżącego do złożenia dokumentów potwierdzających, że jest on następcą prawnym C.R. i dokumentów powołanych w zażaleniu. Wojewoda wezwał Prezydenta do przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji z [...] marca 1965 r. Skarżący przedłożył wypis i wyrys z rejestru gruntów, z którego wynika, że jest on współwłaścicielem działki gruntu oznaczonej numerem [...], położonej w S.przy ul. [...], o powierzchni 0,1530 ha; pismo Ministerstwa Rolnictwa z 1 sierpnia 1969 r.; pismo Prezydenta [...] z 24 kwietnia 1985 r.; pismo Ministra Skarbu Państwa z 31 stycznia 2008 r. Prezydent [...] przedłożył kopie posiadanej dokumentacji, która stanowiła podstawę przekazania gruntu położonego w S., między ul. [...] i [...] Zasadniczej Szkole [...]. Wojewoda, celem wyjaśnienia zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zgromadził dokumentację z dostępnych archiwów i rejestrów. Z tak zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w decyzją z [...] września 1968 r. po rozpoznaniu odwołania C.R. od decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] czerwca 1968 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 1968 r.), Wojewódzka Komisja Ziemska przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], postanowiła poświadczyć C.R. własność zabudowanej działki siedliskowej, obejmującej około 0,30 ha i budynków złożonych z domu mieszkalnego o wymiarach 14,14 x 5,06 m; budynków gospodarczych o wymiarach 10,22 x 4,62 m i 8,59 x 3,26 m, położonych w S., przy ul. [...], w granicach obecnego użytkowania. Z uzasadnienia decyzji wynika, że C.R. w 1947 r. objął w posiadanie opisaną w decyzji nieruchomość na podstawie skierowania Państwowego Urzędu Repatriacyjnego. W dacie wydania decyzji w dalszym ciągu posiadał i użytkował obiekt o powierzchni 0,30 ha. Posiadana w dacie wydania decyzji nieruchomość stanowiła odrębną działkę, użytkowaną na cele rolnicze. C.R., w związku z decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], wniósł dnia 25 listopada 1968 r., pismo do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], podnosząc, że zaproponowano mu objęcie w posiadanie placu od ul. [...], przylegającego do zajmowanej przez niego działki gruntu. W zamian za oczyszczenie gruntu i zagospodarowanie miał otrzymać go na własność. Mimo starań, poczynionych nakładów osobistych i finansowych na zagospodarowanie terenu, nie wywiązano się z obietnicy, a ziemię mu odebrano. Dnia 23 grudnia 1968 r. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wpłynął wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniesiono, że została ona podjęta na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Wskazano, że C.R. zajmuje sporną działkę na podstawie umowy dzierżawy, co wynika z posiadanego zaświadczenia z 14 sierpnia 1964 r. Nieruchomość znajduje się w jego posiadaniu od 24 sierpnia 1949 r., a nie jak wskazano w decyzji, od 1947 r. Poprzednio zamieszkiwał w O. Podniesiono, że Powiatowa i Wojewódzka Komisja Ziemska wydały decyzje z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ gospodarka terenami państwowymi w miastach i osiedlach należy do organów gospodarki komunalnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Sporny teren decyzją z [...] sierpnia 1965 r. przekazano Zasadniczej Szkole [...]. Z pisma Ministerstwa Rolnictwa z 1 sierpnia 1969 r. wynika, że Minister Rolnictwa nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji. Minister przyjął, że C.R. objął w 1947 r. w posiadanie gospodarstwo położone w S. przy ul. [...] o powierzchni ok. 0,60 ha. Dokumentu potwierdzającego objęcie w posiadanie gospodarstwa, wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny nie posiada, bowiem został mu odebrany w 1948 r. przez władze wojskowe. W 1953 r. część posiadanej nieruchomości o powierzchni ok. 0,30 ha została mu odebrana i przekazana na cele państwowe. Do 1951 r. tytuł własności nieruchomości nie został uregulowany, mimo tego, że działka o powierzchni 0,30 ha znajdowała się w posiadaniu C.R. Minister Rolnictwa uznał, że w tych okolicznościach zasadnym było przyjęcie, że do nabycia własności nieruchomości o powierzchni 0,30 ha doszło na podstawie dekretu z dnia 6 "listopada: [winno być "września"] 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych [Dz. U. nr 430, poz. 340, dalej dekret z 1951 r.]. Ostatecznie, mimo wątpliwości co do daty i okoliczności związanych z objęciem przez C.R. gospodarstwa rolnego, a także wątpliwości związanych z charakterem użytkowanej działki decyzja, mocą której poświadczono własność działki gruntu o powierzchni 0,30 ha, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W 1965 r. nieruchomość położoną pomiędzy ul. [...] i ul. [...] przekazano w użytkowanie Zasadniczej Szkoły [...], pozostawiając we władaniu C.R. działkę gruntu o powierzchni ok. 0,15 ha. C.R. domagał się zwrotu nieruchomości przekazanej szkole, o czym świadczy chociażby jego pismo z 10 kwietnia 1985 r., skierowane do Prezydenta [...], w którym domagał się przydzielenia mu w zamian za odebraną ziemię, działki o powierzchni ok. 0,15 ha zlokalizowanej w pierwszej strefie, przeznaczonej pod zabudowę i posiadającej uzbrojenie. W trakcie prowadzonych w tej sprawie negocjacji, ostatecznie w zamian za działkę przejętą przez szkołę, przekazano C.R. na własność działkę o powierzchni 1522 m2, położoną w S.przy ul. [...]. Na skutek przekazania tej nieruchomości, stał się on właścicielem działek: nr [...] o powierzchni 1513 m2, położonej przy ul. [...] i nr [...] o powierzchni 1522 m2, przy ul. [...]. Decyzją z [...] lipca 1986 r. Prezydent [...], w wykonaniu aktu nadania, w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa, zwolnił C.R. bez rozrachunku i szacunku, od obowiązku uiszczenia ceny nabycia nieruchomości rolnej, położonej w S. Decyzja dotyczyła obu wskazanych wyżej działek. Skarżący, jako jeden ze spadkobierców C.R., domaga się zwrotu działki o powierzchni 0,30 ha wywodząc, że pierwotnie jego ojciec C.R. posiadał przy ul. [...] grunt o powierzchni 0,60 ha, który został mu bezprawnie odebrany i przekazany Szkole [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2015 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisami dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340) osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie dekretu, to jest do dnia 7 września 1951 r. nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. W celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności, starosta wydaje z urzędu akty nadania. Podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności jest prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Organ wskazał, że nie odnaleziono ani aktu nadania nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący, ani decyzji o wykonaniu aktu nadania. Organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do wywłaszczenia, bowiem w aktach brak jest dokumentów potwierdzających, że C.R. był kiedykolwiek właścicielem nieruchomości, o zwrot której wystąpił R.R. Działka przekazana Zasadniczej Szkole [...] pozostawała - co wynika z decyzji o przekazaniu - w dyspozycji organów komunalnych, a zatem nie była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie organu nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. R.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w S. pomiędzy ulicami [...] i [...]. W skardze skarżący podniósł, że domaga się zwrotu działki oznaczonej obecnie numerem [...], która została przejęta przez władze S., bez uprzedniego zawiadomienia jego ojca C.R. W stosunku do tej działki, Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1991 r., stwierdzającą nabycie przez Miasto [...], nieodpłatnie własności działki nr [...] , obecnie [...]. Działkę otrzymał w 1947 r. C.R. od Państwowego Urzędu Repatriacyjnego. W ocenie skarżącego brak było podstaw do dokonania komunalizacji działki, bowiem nie ustalono stanu prawnego tej nieruchomości i nie poczyniono ustaleń w zakresie tego, czy działka o powierzchni 0,30 ha w części bądź w całości odpowiada nieruchomości, której własność została poświadczona decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. R.R. w uzasadnieniu skargi odwołał się do decyzji, które ostatecznie potwierdziły nabycie przez jego ojca działki o powierzchni 0,30 ha położonej w S. przy ul. [...]. Skarżący podniósł, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1991 r., w części orzekającej o komunalizacji tej działki została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym zasadnym byłoby stwierdzenie jej nieważności. Na rozprawie skarżący potwierdził, że domaga się zwrotu działki o powierzchni ok. 3000 m2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarga dotyczy postanowienia Wojewody w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast zarzuty skargi w znacznej mierze odnoszą się do decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 1991 r., która nie była przedmiotem postępowania i nie została w tym postępowaniu zaskarżona. W związku z powyższym Sąd dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2015 r. i podzielił argumentację organu, dotyczącą przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa. Skarżący wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości, podnosząc że jego ojciec został pozbawiony władztwa nad nieruchomością o powierzchni 0,30 ha, położoną przy ul. [...] w S. Nieruchomość pierwotnie została przekazana Zasadniczej Szkole [...], jednak w związku z faktem, że stała się ona zbędna do celów, na które została przekazana, zachodzą przesłanki do żądania jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ugn. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Podstawowymi warunkami wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości jest posiadanie w stosunku do tej nieruchomości prawa własności przed jej wywłaszczeniem oraz pozbawienie prawa własności dotychczasowego właściciela. W realiach niniejszej sprawy, w związku z faktem, że wniosek dotyczył zwrotu nieruchomości, co do której skarżący nie wykazał, jako spadkobierca C.R., by ojciec skarżącego posiadał tytuł własności w stosunku do nieruchomości, której zwrotu się domaga i nie wykazał, że nieruchomość była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, koniecznym było dokonanie ustaleń w tym zakresie, celem określenia, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania. Takie ustalenia poczyniono w oparciu o dostępne materiały źródłowe. Nie budzi wątpliwości, że ojciec skarżącego z rodziną przybył na Ziemie Odzyskane i objął w posiadanie gospodarstwo rolne, na które składały się działki gruntu położone w okolicach ul. [...] i w dzielnicy [...]. Łączną powierzchnię gospodarstwa objętego w posiadanie sam zainteresowany, jak również niektóre organy (Ministerstwo Rolnictwa) określiły na 3,60 ha, z czego 0,60 ha stanowiły działki gruntu położone w okolicach ul. [...] , natomiast 3,00 ha działki położone w dzieln[icy] [...]. Okoliczności te wynikają z pism skarżącego kierowanych do Urzędu Miasta [...], a także pism urzędowych m.in. pisma Ministerstwa Rolnictwa z 1 sierpnia 1969 r. Brak dokumentu, który potwierdzałby przekazanie ojcu skarżącego na własność gospodarstwa rolnego o takiej powierzchni. W szczególności brak jest aktu nadania i orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, o których mowa w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279, dalej dekret z 1946 r.). W ocenie Sądu I instancji kluczowe znaczenie ma określenie, czy w stosunku do objętych w posiadanie gruntów C.R. przysługiwało prawo własności, a w konsekwencji czy na skutek przekazania gruntów Szkole doszło do wywłaszczenia. W niniejszej sprawie skarżący domaga się zwrotu działki o powierzchni 0,30 ha położonej pomiędzy ul. [...] i [...] w S., zatem tej działki będą dotyczyły dalsze rozważania. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń w przedmiocie prawa własności niezbędnym jest odwołanie się do przepisów dekretu z 1946 r. Stosownie do art. 14 dekretu z 1946 r. nabywcami gospodarstw (działek) mogli być obywatele polscy, którzy przybyli na obszar Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska w ramach akcji osiedleńczej, kierowanej przez władze państwowe, bądź posiadają grunty rolne za zgodą władz państwowych, a także te spośród osób stale zamieszkałych przed dniem 1 stycznia 1945 r. na obszarze Ziem Odzyskanych, które uzyskały lub uzyskają obywatelstwo polskie. Stosownie do art. 25 ust. 1 dekretu z 1946 r., wyznaczenie nabywcy gospodarstwa (działki) następowało w drodze orzeczenia właściwej władzy, stanowiącego akt nadania. Przepisy dekretu dopuszczały możliwość nadania zarówno gospodarstw (działek) fizycznie wydzielonych, jak i nie wydzielonych, w każdym przypadku jednak akt nadania określał obszar nadanego gospodarstwa (działki). Akt nadania uprawniał do objęcia gospodarstwa w posiadanie, celem korzystania i pobierania pożytków, nie przenosił jednak własności. Przeniesienie własności następowało w drodze orzeczenia, zwanego orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania (art. 31 ust. 1 dekretu z 1946 r.). W orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania należało – stosownie do art. 31 ust. 2 dekretu z 1946 r., wymienić akt nadania, osobę nabywcy oraz przedmiot i warunki nabycia gospodarstwa (działki). Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że C.R. nie uregulował stanu prawnego objętej w posiadanie nieruchomości, w szczególności nie uzyskał orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Brak jest w dokumentacji samego aktu nadania, który według C.R. został mu odebrany przez władze wojskowe, a według urzędników Powiatowej Rady Narodowej w [...] (pismo do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 17 grudnia 1969 r.) w ogóle nie został wydany. Starania o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] ojciec skarżącego podjął dopiero wówczas, gdy teren ten został przekazany w użytkowanie Szkole. Ostatecznie, decyzją z dnia [...] września 1968 r., Wojewódzka Komisja Ziemska przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poświadczyła C.R. własność zabudowanej działki siedliskowej obejmującej około 0,30 ha położonej w S. przy ul. [...]. Podstawą poświadczenia własności był art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r. W myśl art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r. osoby, które posiadały gospodarstwa rolne i prowadziły je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie dekretu nie nabyły ich własności, stały się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. W celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności starosta – stosownie do art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r. -wydawał z urzędu akty nadania, które zawierały określenie osób uprawnionych, powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r., akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów stanowiły poświadczenie własności, o którym mowa w ust. 1 art. 5. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, ojciec skarżącego aktu nadania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r. nie otrzymał. W ocenie Sądu I instancji wynikało to z wątpliwości dotyczących zarówno okoliczności objęcia w posiadanie spornej działki, jak i jej charakteru. Ówczesne organy władzy państwowej, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, kwestionowały zasadność przekazania ojcu skarżącego na własność działek, co do których wywodziły, że nie stanowią one gospodarstwa rolnego, a zatem nie mogło dojść do nabycia ich własności z mocy prawa, na podstawie przepisów dekretu z 1951 r., który dotyczył wyłącznie gospodarstw rolnych. W tej sytuacji jedynym miarodajnym dokumentem, który stanowi potwierdzenie prawa własności spornej nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. jest decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1968 r., poświadczająca C.R. własność zabudowanej działki gruntu, o powierzchni 0,3 ha wraz zabudowaniami. Oznacza to, że w dacie przekazania działek gruntu pomiędzy ul. [...] i [...] w S., Zasadniczej Szkole [...], które nastąpiło w 1965 r., nie był on właścicielem działki o powierzchni 0,6 ha. W konsekwencji nie mógł być pozbawiony własności w stosunku do działki gruntu, która nie była jego własnością w dacie przekazania w użytkowanie szkole, jak również w stosunku do której, nie potwierdzono jego prawa własności w późniejszym terminie. W ocenie Sądu I instancji organ poczynił prawidłowe ustalenia w zakresie zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa jest istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie i prowadzenie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; na przykład, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2014 r. VII SA/Wa 141/14). W realiach niniejszej sprawy organ uznał, że przeszkodę do wszczęcia postępowania stanowi oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, bowiem nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący, nie była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego i w dacie przekazania jej Szkole nie stanowiła własności ojca skarżącego. Skargę kasacyjną wywiódł R.R., reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. S., który zaskarżył wyrok II SA/Sz 441/15 w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 dekretu z 6 września 1951 r. przez błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 kpa przez niedokonanie przez WSA prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego, a w konsekwencji przyjęcie, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i nie naruszył przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7 kpa przez niepodjęcie wszelkich działań mających na celu dokładnie ustalenie i załatwienie sprawy, a także na dokonaniu wadliwej oceny dowodów w szczególności przez brak wszechstronności w rozważeniu zebranego materiału, co wyrażało się zwłaszcza w całkowitym i niczym nieuzasadnionym pominięciu przy ocenie dowodów okoliczności, że w dacie 7 września 1951 r. ojciec skarżącego posiadał i użytkował teren przy ul. [...] , który został uznany przez Wojewódzką Komisję Ziemską za teren rolniczy, a także przez lakoniczne pominięcie faktu, że niektóre organy, takie jak Ministerstwo Rolnictwa określiły wielkość posiadanego przez C.R. terenu na 0,60 ha w okolicach [ul.] [...] [w] S. Skarżący kasacyjnie na podstawie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na normy dopełnienia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 kpa nie wiążąc ich z normami odniesienia, zawartymi w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowanymi przez Sąd I instancji (ONSAiWSA 2010/1/1 s. 22-23). Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem prawnym bezpośrednio służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m. in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organ administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. W odniesieniu do wskazanego jako naruszony art. 77 kpa w skardze kasacyjnej nie określono paragrafu, którego zarzut dotyczy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24.11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK1449/10). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Uwagi autora skargi kasacyjnej uszło, że postanowienie z [...] sierpnia 2014 r. wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 kpa, a zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. art. 61a § 1 kpa. Tymczasem skarżący kasacyjnie ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, zarzutu naruszenia art. 61a § 1 kpa nie stawia. Art. 61a kpa, dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, dalej ustawa z 3 grudnia 2010 r.), w § 1 przewiduje, że w przypadku "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Kognicja organu nadzoru, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 kpa, ograniczona jest jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (wyrok NSA z 22.7.2014 r. I OSK 1635/14, Lex 1517991). Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd, że w kontrolowanej sprawie brak jest normy materialnoprawnej, w oparciu o którą skarżący mógłby domagać się zwrotu nieruchomości, co do której on bądź jego poprzednik prawny dysponowaliby prawem własności. Zwrotu wywłaszczonej nieruchomości domagać się można jedynie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ugn. Decyzja z [...] marca 1965 r. wskazuje jako podstawę prawną art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159; k. 4-2 akt administracyjnych), gdy tymczasem ustawodawca w art. 216 ust. 1 ugn wymienia wyłącznie art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84). W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że art. 216 ugn zawiera zamknięty katalog regulacji umożliwiających zwrot nieruchomości na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ugn (A. Prusaczyk w: w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1377-1380, nb 19-26). Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 430, poz. 340 ze zm.) nie zasługiwał na uwzględnienie. Ani skarżący kasacyjnie, ani jego poprzednik prawny, nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Istota stanowiska skarżącego kasacyjnie w zakresie wskazywanych uchybień natury proceduralnej sprowadza się do stwierdzenia, że organy, a następnie Sąd I instancji, pominęły okoliczność, że w dacie 7 września 1951 r. ojciec skarżącego posiadał i użytkował teren przy ul. [...] , który został uznany przez Wojewódzką Komisję Ziemską za teren rolniczy. Na mocy art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r. wprowadzano zasadę, że osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólnocie gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r. stanowi, że akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów są poświadczeniem własności gospodarstwa. W myśl art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r. granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu powiatowa komisja ziemska (w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym zapadła decyzja z [...] września 1968 r.). W myśl przepisów dekretu z 1951 r. orzeczenie o wykonaniu aktu nadania wyłącznie określa granice i szacunek gospodarstwa (co daje podstawę wpisu w księgach wieczystych). Jeśli osadnik dysponował aktem nadania (art. 25 dekretu z 1946 r.) i w dniu 7 września 1951 r. posiadał i prowadził gospodarstwo rolne, to na mocy art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r. akt nadania jest poświadczeniem prawa własności, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r. W takiej sytuacji faktycznej od chwili wejścia w życie dekretu z 1951 r. akt nadania wydany na podstawie dekretu z 1946 r. ma charakter deklaratoryjny w zakresie, w jakim poświadcza własność gospodarstwa rolnego (przyznaną z mocy prawa – art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r.) Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, wydawane w trybie art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r., nie ma na celu uwłaszczenia danego podmiotu, ale ma potwierdzać uprawnienie przyznane z mocy prawa co do określonych granic gospodarstwa, które podlegają ustaleniu w trybie tego przepisu (wyrok WSA w Olsztynie z 27.9.2011 r. II SA/Ol 431/11). Wobec tego w takiej sytuacji wydanie konstytutywnego orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w oparciu o art. 31 dekretu z 1946 r. jest niedopuszczalne, ponieważ przeniesienie własności gospodarstwa rolnego nastąpiło z mocy prawa w dniu 7 września 1951 r. Z treści decyzji z dnia [...] września 1968 r., z punktu 1 wynika, że Wojewódzka Komisja Ziemska poświadczyła ojcu skarżącego własność zabudowanej działki siedliskowej obejmującej około 0,30 ha i budynki złożone z domu mieszkalnego o wym. 14,14 x 5,06 m, budynków gospodarczych o wym. 10,22 x 4,62 i budynku gospodarczego o wym. 8,59 x 3,26 ha, położonej w S., ul. [...] w granicach obecnego użytkowania. Natomiast zgodnie z decyzją z [...] marca 1965 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] w pkt. 1 orzekło o przekazaniu w użytkowanie dla Zasadniczej Szkoły [...] teren położony miedzy ulicą [...] , [...] i [...] o obszarze 16.562 m2 oznaczonej na wyrysie w granicach koloru czerwonego A B C D E F G i H. Teren określony w granicach koloru żółtego I II i III oraz IV V VI i VII przejdzie w użytkowanie po wyburzeniu znajdujących się na nim budynków a administrowanie tym terenem należeć będzie w dalszym ciągu do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...]. Nieużytkowany w obecnych granicach teren przez wnioskodawcę określony w granicach A I II III - G F V VI VII C B po ustawowym okresie wypowiedzenia umów dzierżawnych przez obecnych użytkowników. W aktach niniejszej sprawy brak dokumentu potwierdzającego twierdzenia skarżącego, jakoby działka przekazana decyzją z [...] marca 1965 r. Zasadniczej Szkole [...], była tą samą, którą dnia [...] września 1968 r., Wojewódzka Komisja Ziemska poświadczyła ojcu skarżącego. Ze wskazanych decyzji nie wynika tożsamość przedmiotowa, której upatruje się skarżący kasacyjnie, zaś z samego faktu, że obie nieruchomości znajdowały się przy ul. [...] nie sposób wywieść takiego twierdzenia. Wniosek skarżącego kasacyjnie dotyczył zwrotu nieruchomości, której został pozbawiony jego ojciec o powierzchni 0,30 ha, położonej przy ul. [...] w S., co do której skarżący jako spadkobierca C.R. nie wykazał, by C.R. posiadał tytuł własności w stosunku do nieruchomości, której zwrotu się domaga oraz, że nieruchomość była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. Jedyny dokument, który stanowi potwierdzenie prawa własności spornej nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. stanowi decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1968 r., w której poświadczono C.R. własność zabudowanej działki gruntu, o powierzchni 0,3 ha wraz zabudowaniami. Konsekwencją tego jest wniosek, że w dacie przekazania działek gruntu pomiędzy ul. [...] i [...] w S., Zasadniczej Szkole [...], które nastąpiło 27 marca 1965 r. nie był on właścicielem działki o powierzchni 0,6 ha. W konsekwencji nie mógł być pozbawiony własności w stosunku do działki, która nie stanowiła jego własności w dacie jej przekazania w użytkowanie oraz w stosunku do której nie potwierdzono jego prawa własności, co bezspornie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.