II GSK 1206/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Janusz Zajda Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2128/11 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. Z. 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2128/11, po rozpoznaniu skargi T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] stycznia 2011 r. w miejscowości L., na Autostradzie A-2, inspektorzy W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu marki D. o numerze rej. [...] wraz z przyczepą o numerze rej. [...]. Pojazdem kierował H. S.. Kontrolowanym zestawem pojazdów, których użytkownikiem była T. Z. (dalej: skarżąca), prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Z. I.T. w L. S. – R., wykonywany był międzynarodowy przejazd z Rosji do Niemiec w celu załadunku. Podczas kontroli stwierdzono, że kierowca okazał zezwolenie nr [...] z kontyngentu na rok 2010 na jednokrotny przewóz dwustronny lub przewóz tranzytowy, z datą ważności [...] stycznia 2011 r. W protokole z kontroli, nr [...], wskazano, że na podstawie polsko-rosyjskich rozmów dwustronnych, datę ważności wszystkich zezwoleń jednokrotnych ustalono do dnia [...] stycznia 2011 r., a następnie ich ważność wygasa. Wobec powyższego stwierdzono, że okazane do kontroli zezwolenie nie uprawnia do wykonywania przewozów międzynarodowych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, w konsekwencji czego międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy wykonywano bez wymaganego zezwolenia. Kierujący pojazdem odmówił podpisania protokołu kontroli wskazując, że posiadał zezwolenie ważne do [...] stycznia 2011 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał argumentację zawartą w protokole kontroli. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu wskazując na treść art. 28 ust. 1, art. 28a ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) oraz l.p.2.7 załącznika do tej ustawy, a także na treść art. 5 ust. 1 i 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w W. dnia [...] sierpnia 1996 r. (M. P. z 2005 r. Nr 61, poz. 806; dalej: Umowa). Organ podniósł, że przewozy ładunków między Polską i Rosją lub w tranzycie przez ich terytoria - z wyjątkiem przewozów określonych w art. 6 ww. umowy - wykonywane są pojazdami samochodowymi na podstawie zezwoleń, wydawanych przez właściwe władze umawiających się stron. Zezwoleniem na międzynarodowy transport drogowy rzeczy jest dokument przekazywany przewoźnikowi drogowemu i upoważniający go do wykonywania tego rodzaju transportu. Na każdy przewóz ładunków wymagane jest oddzielne zezwolenie, uprawniające do jednej jazdy tam i z powrotem, o ile nie zostanie to inaczej określone w samym zezwoleniu. Zezwolenie ma zatem charakter indywidualny, a jego ważność może być skracana lub wydłużana w czasie. Organ odwoławczy wskazał, że kontyngent zezwoleń wydawanych przewoźnikom poszczególnych państw oraz ich ważność ustalane są corocznie podczas rozmów prowadzanych na szczeblu rządowym, pomiędzy przedstawicielami obu Państw w ramach polsko-rosyjskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych. Przedstawiciele Państw ustalili początkowo, że ważność zezwoleń wydawanych w ramach kontyngentu obowiązującego w 2010 r. zostanie przedłużona do dnia 31 stycznia 2011 r., jednakże - wobec braku porozumienia, co do kontyngentu na 2011 r. - 10 grudnia 2010 r. ustalono, że ważność rosyjskich zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych dla przewoźników polskich z kontyngentu na 2010 r. została skrócona do dnia 15 stycznia 2011 r. Na zasadzie wzajemności dotyczyło to również rosyjskich przewoźników, wykonujących przewozy na podstawie polskich zezwoleń z kontyngentu na 2010 r. Podczas kolejnej rundy rozmów w ramach polsko - rosyjskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, prowadzonych w dniu 12 stycznia 2011 r., podtrzymano ustalenia o zachowaniu ważności zezwoleń rosyjskich z 2010 r. do dnia 15 stycznia 2011 r. W związku z tym również polskie zezwolenia z 2010 r. wydane przewoźnikom rosyjskim pozostawały ważne do 15 stycznia 2011 r. Zatem zarówno przewoźnicy polscy, jak i rosyjscy zostali pozbawieni możliwości wykorzystywania zezwoleń z kontyngentu z roku 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. W trakcie rozmów przeprowadzonych w Paryżu w dniu 2 lutego 2011 r. ustalono kontyngent zezwoleń na rok 2011, jednakże nie przedłużono ważności zezwoleń z kontyngentu z roku 2010 do dnia 31 stycznia 2011 r. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że każdy przewóz międzynarodowy wykonywany przez rosyjskiego przedsiębiorcę po dniu 15 stycznia 2011 r. (w rozpoznawanej sprawie przewóz wykonywano 16 stycznia 2011 r.), na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia z kontyngentu z roku 2010 należało uznać za wykonywany bez wymaganego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając orzeczenie w sprawie stwierdził, że w dacie dokonywania kontroli oraz w dacie wydawania decyzji obowiązywała umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych. Sąd I instancji podniósł, że okazane do kontroli zezwolenie nr [...] z kontyngentu na 2010 rok posiadało datę ważności do [...] stycznia 2011 r. Skarżąca prawidłowo wypełniła wszystkie rubryki zezwolenia, wskazując nazwę i adres przedsiębiorcy, numery rejestracyjne pojazdów, datę pierwszego przekroczenia granicy Polski ([...] stycznia 2011 r.), kraj załadunku i kraj wyładunku. Tym samym Sąd uznał, że skarżąca w dniu [...] stycznia 2011 r. wykonywała skontrolowanym pojazdem międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy - posługując się prawidłowo wypełnionym i ważnym zezwoleniem. Zatem, w ocenie Sądu, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia nie znajduje uzasadnienia. Sąd I instancji podniósł, że w zakresie wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez terytorium Polski przez przewoźników będących obywatelami Federacji Rosyjskiej są: ustawa o transporcie drogowym oraz umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych. Zasady wydawania zezwoleń przewoźnikom polskim i rosyjskim, dokonującym przewozów ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria zostały określone zwłaszcza w art. 5 wskazanej umowy, przy czym jej przepisy nie przewidują możliwości skrócenia lub wydłużenia terminu ważności wydanego zezwolenia. Sąd stwierdził, że w związku z faktem, iż w umowie nie przewidziano instytucji wygaśnięcia zezwolenia, należy przyjąć, że zezwolenie jest ważne do daty w nim określonej. W zapisach umowy oraz protokołu do umowy nie przewidziano szczególnych uprawnień dla Komisji Mieszanej do skracania i wydłużania zezwoleń, zaś wyniki rozmów Komisji Mieszanej oraz rozmów międzyrządowych, o ile nie znajdą swojego odzwierciedlenia w ratyfikowanej umowie międzynarodowej, nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Sąd wskazał ponadto, że organy powoływały się na zasadę wzajemności obowiązującą w prawie międzynarodowym, zgodnie z którą, skoro strona rosyjska mogła "efektywnie wstrzymać przedłużenie ważności zezwoleń to należało przyjąć, że strona polska również była do tego uprawniona", wobec czego nawet jeżeli strona polska nie była uprawniona do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia, to na skutek postępowania strony rosyjskiej uzyskała stosowne uprawnienie. Zdaniem Sądu I Instancji, stanowisko organów wskazuje, że nałożenie na skarżącą kary pieniężnej stanowiło niejako przejaw retorsji w związku ze złamaniem przez stronę rosyjską ustaleń odnoszących się do zezwoleń na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. W ocenie Sądu I instancji, niewywiązanie się przez Federację Rosyjską z ustaleń zapadłych w toku prac nad zezwoleniami nie może mieć wpływu na prawa przewoźników rosyjskich, którzy posługują się prawidłowo wypełnionymi i w okresie ich ważności formularzami zezwoleń wydanymi przez właściwy organ. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają art. 5 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską oraz art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu, organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów uznając, że pomimo posiadania ważnego, okazanego i prawidłowo wypełnionego zezwolenia, utraciło ono swoją ważność na skutek działań strony rosyjskiej. Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 28 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz art. 5 ust. 1, 2 i 3, art. 10 ust. 2 i art. 18 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych wraz z protokołami wykonawczymi do tej Umowy, a w konsekwencji także niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 u.t.d. i lp. 2.7 załącznika do u.t.d., polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd, że w postanowieniach ww. Umowy oraz protokołach wykonawczych do niej nie przewidziano możliwości skracania i wydłużania zezwoleń na jednokrotny przewóz dwustronny lub przewóz tranzytowy, takiego uprawnienia nie miała też powołana na mocy Umowy polsko – rosyjska Komisja Mieszana ds. międzynarodowych przewozów drogowych, a tym samym, że zezwolenie posiadane przez skarżącą było ważne w dniu kontroli, tj. [...] stycznia 2011 r., podczas gdy w świetle przywołanych regulacji przedmiotowe zezwolenia wydawane są w ramach uzgodnionych kontyngentów na dany rok kalendarzowy, natomiast przedłużanie i skracanie ich ważności zależy wyłącznie od woli obu stron, która wyrażana jest na mocy wzajemnych uzgodnień znajdujących swe odzwierciedlenie w protokołach wykonawczych z posiedzeń dwustronnych komisji Mieszanych ds. międzynarodowych przewozów drogowych, wobec czego zezwolenie, którym posługiwała się skarżąca w dniu kontroli utraciło ważność z uwagi na ustalenia polsko – rosyjskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, które podjęte zostało podczas posiedzeń w dniach 10 grudnia 2010 r. i 12 stycznia 2011r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji zobowiązane były do dokonania oceny okazanego podczas kontroli zezwolenia z punktu widzenia norm ustawy o transporcie drogowym oraz zapisów Umowy między Rządem RP a Federacją Rosyjską wraz z postanowieniami dwustronnych protokołów wykonawczych do Umowy, mając przy tym na względzie treść art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, postanowienia Umowy dwustronnej nie zawierają tak kategorycznego zastrzeżenia jak przepisy ustawy o transporcie drogowym, choć można domniemywać, ze również na gruncie samej Umowy zezwolenia powinny zachowywać ważność jedynie w danym roku kalendarzowym. Według organu, posiadane przez skarżącą zezwolenie utraciło ważność na skutek zgodnych ustaleń stron Umowy, w oparciu o postanowienia której zostało wydane. W Umowie międzynarodowej nie wskazano charakteru zezwolenia, a także tego, czy ważność zezwoleń może być przez Państwa przedłużana bądź skracana. Co do zasady są one jednak udzielane wyłącznie na dany rok kalendarzowy. Zatem tylko w oparciu o ustalenia dwustronne ich ważność jest przedłużana na pewien okres roku następnego. Mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 u.t.d. oraz postanowienia Umowy dwustronnej, a także przyjmując, że zezwolenia wydawane w oparciu o te regulacje mogą obejmować wyłącznie dany rok kalendarzowy, organ stwierdził, że zezwolenie z kontyngentu na 2010 rok, którym dysponowała skarżącą w dniu [...] stycznia 2011 r., w tej dacie nie mogło już obowiązywać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Z. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie – z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Błędna wykładnia oznacza przy tym mylne zrozumienie treści przepisu. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z uwagi na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a. - konieczne jest, aby postawione Sądowi I instancji zarzuty zostały skonstruowane w sposób jednoznaczny i aby zostały umotywowane w taki sposób, by poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 97/08, LEX nr 521952, i z 3 grudnia 2008 r., II FSK 1253/07, LEX nr 531510). W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada tym wymogom. I tak, ze sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wynika, że zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji mylnie przyjął, że w postanowieniach umowy oraz protokołach wykonawczych do niej nie przewidziano możliwości skracania i wydłużania zezwoleń na jednokrotny przewóz dwustronny lub przewóz tranzytowy, jak i że takiego uprawnienia nie miała powołana na mocy Umowy polsko – rosyjska Komisja Mieszana ds. międzynarodowych przewozów drogowych, a tym samym, że zezwolenie posiadane przez skarżącą było ważne w dniu kontroli, tj. [...] stycznia 2011 r. Powyższe odniesiono jednak zarówno do zarzutu błędnej wykładni art. 28 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz art. 5 ust. 1, 2 i 3, art. 10 ust. 2 i art. 18 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych wraz z protokołami wykonawczymi do tej Umowy, jak i do zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 u.t.d. i l.p. 2.7 załącznika do u.t.d. Przyjąć można jednak, że spornej kwestii "możliwości skracania/wydłużania zezwoleń" przypisać należy zarzut błędnej wykładni prawa materialnego. Z kolei ocena podstaw do zastosowania w sprawie art. 92 ust. 1 u.t.d. dotyczy ustaleń co do daty ważności zezwolenia posiadanego przez skarżącą i pozostaje w związku ze wskazaniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na możliwość oceny przez organ zezwolenia w kontekście art. 80 k.p.a. Przy takim rozumieniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia – mimo wskazanych mankamentów – możliwe jest merytoryczne ustosunkowanie się do nich. Zgodnie z art. 28 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli) wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może być udzielone na okres nieprzekraczający danego roku kalendarzowego (ust. 2). Umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych stanowi przy tym - w art. 5 - że przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria /.../ wykonywane są pojazdami samochodowymi na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe organy Umawiających się Stron (ust. 1). Na każdy przewóz ładunków wymagane jest oddzielne zezwolenie, które uprawnia do wykonania jednej jazdy tam i z powrotem, o ile nie zostanie to inaczej określone w samym zezwoleniu (ust. 2). Właściwe organy Umawiających się Stron corocznie będą przekazywać sobie wzajemnie uzgodnioną ilość formularzy zezwoleń na przewozy ładunków. Formularze te powinny posiadać pieczęć i podpis właściwego organu wydającego zezwolenia (ust. 3). Dodać należy też, że wg ust. 4 art. 5 powołanej umowy, właściwe organy Umawiających się Stron wzajemnie uzgadniają tryb wymiany formularzy zezwoleń. Nie ulega kwestii, że stosownie do regulacji zawartej w art. 18 ust. 1 Umowy, w celu wykonania jej postanowień, Umawiające się Strony powołają Komisję Mieszaną, która będzie zbierała się nie rzadziej, niż raz w roku. Trafne jest stanowisko, że Umowa jako nieratyfikowana nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP), wiąże umawiające się strony nie zaś podmioty wykonujące przewóz drogowy, na podstawie zezwoleń wydanych i przekazanych zgodnie z art. 5 Umowy. Należy przyjąć, że ustalenia powołanej Komisji Mieszanej mają wpływ na wykonanie Umowy Umawiających się stron, w tym co do ilości przekazywanych formularzy, trybu wymiany i uzgodnionych dat ważności przekazywanych zezwoleń. Konsekwencji wydania ewentualnie niewłaściwych – co do daty ważności zezwoleń - nie mogą ponosić podmioty wykonujące na ich podstawie przewóz (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., I OSK 1975/06). Treść przytoczonych wyżej przepisów – wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ – nie daje zatem podstaw do kwestionowania (wydłużania/skracania) daty ważności zezwoleń już wydanych przez właściwy organ, przekazanych przez umawiające się strony i wydanych zagranicznemu podmiotowi wykonującemu międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć trzeba też, że zgodnie z art. 29 b u.t.d. minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) rodzajów zezwoleń, o których mowa w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1, 2) szczegółowych warunków wykorzystania zezwoleń, o których mowa w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1, 3) sposobu wypełniania blankietów zezwoleń, o których mowa w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1, 4) wzorów zezwoleń, o których mowa w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 - uwzględniając warunki wykorzystania zezwoleń określonych w dwustronnych umowach międzynarodowych o wykonywaniu przewozów drogowych oraz zakres niezbędnych danych umieszczonych w zezwoleniach. Wg załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 września 2010r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (Dz. U. Nr 194, poz. 1292) – wydanego na podstawie powyższej delegacji ustawowej – zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zawiera m.in. podpis i pieczęć organu wydającego oraz datę ważności. Uznać trzeba więc, że w części wypełnianej przez organ zezwolenie ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien jednak dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają szczególną moc dowodową (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, 10 wydanie, strona 332, teza 2). Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. ocenić należy jako nieskuteczny. Zgodnie z objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 10 ust. 2 Umowy, zezwolenie oraz inne dokumenty, które są wymagane stosownie do postanowień niniejszej Umowy, powinny znajdować się w pojeździe samochodowym, którego one dotyczą, i powinno się je okazywać na żądanie właściwych organów kontrolnych. Analogiczną regulację zawiera art. 28 a ust. 3 u.t.d., stanowiąc, że kierujący pojazdem samochodowym wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany posiadać w pojeździe i okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1. W przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Stosownie do art. 28 a ust. 1, zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. Przy tym, wg ust. 2 wskazanego artykułu, w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. W świetle dotychczasowych rozważań brak jest zatem podstaw prawnych, by przyjąć, że przejazd wykonywany jest bez zezwolenia - w sytuacji, gdy zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy legitymuje się zezwoleniem wydanym przez właściwy organ, ważnym w dacie kontroli i prawidłowo wypełnionym. W takiej sytuacji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - zastosowania nie może zatem znaleźć art. 92 ust. 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem bowiem karze pieniężnej podlega tylko ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wskazanych w pkt od 1 do 8, w tym przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - wobec braku usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.