I OW 118/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych postanawia: wskazać Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania M. S. od decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. W uzasadnieniu wniosku Minister stwierdził m.in., że [...] kwietnia 2016 r. M. S. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na troje dzieci, który pobierała na mocy decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Burmistrz Miasta Z., [...] września 2018 r., uchylił swoją decyzję z [...] czerwca 2016 r. w odniesieniu do okresu od [...] czerwca 2017 r. do [...] września 2017 r. Na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił przyznania M. S. świadczenia wychowawczego na każde dziecko w okresie od [...] do [...] września 2017 r., wskazując, że w okresie tym państwem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń rodzinnych w rozumieniu prawa Unii Europejskiej była [...]. W konsekwencji [...] września 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o uznaniu świadczeń wychowawczych pobranych za okres od [...] do [...] września 2017 r. za nienależnie pobrane i wezwał M. S. do spłaty kwoty [...],00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od [...] października 2017 r. do dnia spłaty. Od powyższej decyzji M. S. wniosła odwołanie, które Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przekazało ww. odwołanie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, uznając go za organ właściwy. W ocenie Ministra nie jest on jednak organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., odwołanie składa się do organu wyższego stopnia. Wprawdzie w myśl art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie, jednak w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis szczególny, tj. przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, "ustawa zmieniająca") – w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do uzasadnienia do ustawy zmieniającej, ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych (m.in. art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej), "do 31 grudnia 2018 r. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, pozostają samorządowe kolegia odwoławcze". W toku prac parlamentarnych nie wprowadzono żadnych zmian do przepisów przejściowych, a tym samym można uznać, że treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej opisuje wyczerpująco cel wprowadzenia ww. przepisów przejściowych. Taka regulacja miała w zamiarze ustawodawcy stanowić lex specialis wobec przepisu art. 17 pkt 2 k.p.a. W ocenie Ministra wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych jest konsekwencją wcześniejszej decyzji sprawie przyznania świadczenia wychowawczego wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony. Tym samym nienależnie pobrane świadczenia, których ustalenie kwestionuje pani M. S., są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosku o przyznanie przedmiotowych świadczeń, przy czym wniosek ten był złożony [...] kwietnia 2016 r., tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o wskazanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organu właściwego w sprawie, stwierdzając, że w swoim wcześniejszym piśmie z [...] stycznia 2020 r. wyjaśniło motywy i podstawę prawną przekazania sprawy Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W przywołanym wyżej piśmie z [...] stycznia 2020 r. organ wskazał, że rozpoznawana sprawa nie dotyczy wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz świadczenia nienależnie pobranego. W związku z tym, na zasadzie wyrażonej w art. 17 pkt 2 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania odwołania jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a."), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., jest negatywnym sporem kompetencyjnym, ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, na podstawie art. 17 pkt 2 k.p.a., jest właściwy w sprawie minister. Faktem jest, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm., "ustawa zmieniająca") w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Należy bowiem rozróżnić postępowania administracyjne, których stroną była wnioskodawczyni. Pierwsze z nich (data złożenia wniosku: [...] kwietnia 2016 r.) dotyczyło przyznania świadczenia wychowawczego na troje dzieci, które wnioskodawczyni pobierała na mocy decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] czerwca 2016 r. i zakończyło się decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., odmawiającą przyznania wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na troje dzieci (w podlegającym kontroli organu okresie, państwem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń rodzinnych była [...]). Drugie z tych postępowań dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. o uznaniu świadczeń wychowawczych za wskazany w niej okres za nienależnie pobrane, którą organ wezwał wnioskodawczynię do spłaty kwoty [...],00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od [...] października 2017 r. do dnia spłaty. Celem tego postępowania był zwrot kwoty nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Przedmiotowe postępowanie nie tylko więc zostało wszczęte po 1 stycznia 2019 r., ale przede wszystkim nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych, co oznacza, że art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w nim zastosowania. Postępowanie dotyczące uznania za nienależnie pobrane świadczeń wychowawczych i nakazujące ich zwrot, jak wskazano wcześniej, jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych, a zatem organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt 25/20 "Wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ponadto przeciwko interpretacji art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej zaproponowanej przez Ministra przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw." Stanowisko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela. Zauważyć także należy, że powołane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. W postanowieniu NSA z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 139/18 przedmiotem sporu było rozpoznanie odwołania od decyzji wydanej przez marszałka województwa (a nie przez wojewodę, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). W postanowieniach NSA z: 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 156/18; 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 174/18 przedmiotami sporów było rozpoznanie odpowiednio pisma dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania i ponaglenia w sprawach o ustalenie prawa do świadczeń, które nadal pozostawały w toku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 2 k.p.a. wskazał Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (z dniem 6 października 2020 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w drodze przekształcenia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zostało utworzone Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej), jako organ właściwy do rozpoznania odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r., wydanej w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych.