III FW 5/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 24 czerwca 2021 r., nr [...] w sprawie sporu o własność pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. a Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ulgi płatniczej postanawia: wskazać Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z 24 czerwca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 22 § 2 i § 3 k.p.a. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. a Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozparzenia wniosku C. spółka z o.o., z 4 maja 2021 r., dotyczącego rozłożenia na raty grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Grzywna ta została nałożona na wnioskodawcę postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego w decyzji. Postanowienie to zostało zreformowane postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 8 stycznia 2021 r. w części dotyczącej terminu do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty egzekucyjnej. Nowy termin został określony do dnia 28 lutego 2021 r. W związku z tym, że zobowiązana C. w K. nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, pomimo wydanego 26 kwietnia 2021 r. upomnienia, 10 maja 2021 r. organ skierował tytuł wykonawczy do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. w celu egzekucji należności pieniężnej. W ocenie wnioskodawcy żaden przepis nie zawiera normy kompetencyjnej, upoważniającej powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W art. 124 § 1 u.p.e.a. ustawodawca wskazał, że grzywny nałożone w celu przymuszenia "podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych". Chociaż nałożenie grzywny jest środkiem egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym, wymienionym w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., jej zapłata egzekwowana jest tak jak każda inna należność pieniężna. Dlatego organ, który nałożył grzywnę, staje się wierzycielem, a władztwo egzekucyjne przysługuje organowi uprawnionemu do stosowania środków określonych w art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a. Wobec tego łączne odczytanie art. 124 § 1 oraz art. 71c § 1 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że organem właściwym powinien być ten organ, w granicach którego kompetencji leży prowadzenie egzekucji należności pieniężnych. Organem kompetentnym do wydania decyzji wymienionej w art. 71c § 1 u.p.e.a. - czyli decyzji o rozłożeniu na raty grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego jest organ egzekucyjny, czyli organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). W odpowiedzi na wniosek, Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K., pismem z 24 czerwca 2021 r. nie zgodził się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Zdaniem Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku C. w K. dotyczącego rozłożenia na raty grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. Na uzasadnienie powyższego stanowiska organ wskazał, że przepisy u.p.e.a. nie dają organowi egzekucyjnemu - naczelnikowi urzędu skarbowego żadnych uprawnień do stosowania ulg w spłacie zobowiązań dla których wierzycielem jest krajowy podmiot będący jednostką samorządu terytorialnego czy państwową jednostką budżetową. Naczelnik jednoznacznie podkreślił, że powołany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. art. 71c § 1 u.p.e.a, jako podstawa wskazania organu egzekucyjnego - Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. jako organu kompetentnego do rozpatrzenia wniosku dotyczącego rozłożenia na raty grzywny w celu przymuszenia, wprowadzony został do cytowanej ustawy na mocy art. 111 pkt 33 ustawy o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych. Na podstawie art. 1a pkt 4c u.p.e.a. - ilekroć w ustawie jest mowa o jednolitym tytule wykonawczym - rozumie się przez to dokument państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 3 pkt 4 ustawy o wzajemnej pomocy. Zgodnie z art. 71c § 1 u.p.e.a. - organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego może, w drodze decyzji, odroczyć termin zapłaty należności pieniężnych albo rozłożyć na raty zapłatę należności pieniężnych dochodzonych na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego albo zagranicznego tytułu wykonawczego wraz z odsetkami naliczonymi zgodnie z przepisami działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W rządowym projekcie nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzono, że wprowadzenie tego przepisu stanowi odzwierciedlenie art. 13 ust 4 dyrektywy 2010/21/UE, wprowadzającego obowiązek, w ramach realizacji wniosku państwa członkowskiego o odzyskanie należności pieniężnych, udzielania ulg w spłacie tych należności (zob. Kijowski Ryszard Dariusz (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II). Na podstawie art. 5 § 3 u.p.e.a. - w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na wniosek państwa członkowskiego lub państwa trzeciego nie stosuje się przepisów regulujących prawa i obowiązki wierzyciela, chyba że ratyfikowana umowa międzynarodowa, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Celem tego przepisu jest uproszczenie procedury udzielenia ulgi w spłacie należności w stosunku do osoby zamieszkałej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z pominięciem bariery językowej, skrócenie czasu rozpatrzenia wniosku oraz ocena kryteriów w sprawie udzielenia ulgi w spłacie zobowiązania z uwzględnieniem warunków ekonomicznych panujących na terenie kraju, których poziom może różnić się od warunków panujących w państwie członkowskim lub państwie trzecim. Wskazany przepis art. 71c u.p.e.a. dotyczy zatem tylko i wyłącznie należności z tytułu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych objętych jednolitym lub zagranicznym tytułem wykonawczym skierowanym do polskiego administracyjnego organu egzekucyjnego przez państwo członkowskie lub państwo trzecie. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do należności, dla których wierzycielem jest krajowy organ administracyjny i jednocześnie realizowanych przez krajowy organ egzekucji administracyjnej (w tym przypadku Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K.). Organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne może na podstawie art. 64f § 1 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego rozłożyć na raty jedynie zapłatę kosztów egzekucyjnych, w przypadku uzasadnionym względami społecznymi i gospodarczymi. Wskazane powyżej przepisy art. 64f i art. 71c u.p.e.a. jednoznacznie wymieniają przypadki, w których organowi egzekucyjnemu przysługują uprawnienia do zastosowania ulgi w zapłacie należności dochodzonej na wniosek państwa członkowskiego lub państwa trzeciego oraz kosztów egzekucyjnych należnych temu organowi. Podkreślenia wymaga, że organ egzekucyjny wykonuje wolę wierzyciela do przymusowej realizacji należności objętej tytułem wykonawczym w trybie i na zasadach przewidzianych w u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu właściwości organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która musi być usunięta na skutek zastosowania środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się lub odmawiają zajęcia się co najmniej dwa organy. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego to wskazanie organu administracji publicznej właściwego w sprawie na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu stosowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny środka. W rozpoznawanej sprawie występuje spór negatywny, który powstał pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. a Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w K. w zakresie właściwości organu do wydania decyzji o rozłożeniu na raty grzywny w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wypowiedź NSA zawartą w uzasadnieniu postanowienia z 19 stycznia 2017 r., II FW 2/16, w którym Sąd wyczerpująco wyjaśnił już kwestię, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozłożenia grzywny na raty. Wobec powyższego należy wyjaśnić wątpliwości stron czy w niniejszej sprawie organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji będzie naczelnik urzędu skarbowego? Uwzględniając wypowiedź NSA zawartą w postanowieniu z 11 lipca 2017 r., II FW 1/17, stwierdzić należy, że w art. 124 § 1 u.p.e.a. ustawodawca wskazał, że grzywny nałożone w celu przymuszenia "podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych". Innymi słowy, chociaż nałożenie grzywny jest środkiem egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym, wymienionym w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., jej zapłata egzekwowana jest tak jak każda inna należność pieniężna. Zaś w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, z zastrzeżeniem § 2-8. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 19 § 2-7 u.p.e.a., gdzie ustawodawca wymienił inne organy, które w określonym zakresie mogą prowadzić egzekucję należności pieniężnych. Niemniej jednak w żadnym z tych przepisów powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie został wymieniony jako organ egzekucyjny. Natomiast art. 19 § 8 u.p.e.a. ma charakter przepisu blankietowego, odsyłającego do innych ustaw. Również ten przepis nie daje podstawy do uznania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego za organ egzekucyjny w zakresie opisanym we wniosku, skoro żadna ustawa nie przyznaje mu kompetencji do egzekwowania należności pieniężnej (grzywny). Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do art. 19 § 1 u.p.e.a. organem właściwym do wydania decyzji w sprawie rozłożenia na raty grzywny nałożonej w celu przymuszenia będzie Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. Odnośnie do naruszenia art. 71c u.p.e.a. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani z jednolitym tytułem wykonawczym ani tym bardziej zagranicznym tytułem wykonawczym. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy tytuł wykonawczy został sporządzony w oparciu o art. 26 u.p.e.a., dlatego też rozważania stron odnośnie do art. 71c u.p.e.a., pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. w odpowiedzi na wniosek poinformował, że należność objęta wnioskiem o rozłożenie na raty została wyegzekwowana 1 września 2021 r. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie albowiem ewentualne rozstrzygnięcie procesowe w sprawie rozłożenia na raty grzywny nałożonej w celu przymuszenia i tak będzie musiał podjąć organ właściwy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Dominik Gajewski sędzia del. WSA Bogusław Woźniak