I OSK 1232/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 115/17 o odrzuceniu skargi R. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 29 grudnia 2017 r., III SAB/Kr 115/17, odrzucił skargę R. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarżący wniósł skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu pisma traktowanego przez niego jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzją tą miało być pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] maja 2017 r. nr [...] złożone skarżącemu i obejmujące propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie, w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.; dalej jako: "PwKAS"), skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 PwKAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Treść art. 165 ust. 7 PwKAS jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 PwKAS, zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. W art. 165 ust. 7 PwKAS ustawodawca nie posłużył się więc formą decyzji administracyjnej na oznaczenie pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażona i należałoby ją domniemywać. Tym samym, skoro w art. 165 ust. 7 PwKAS ustawodawca określa sposób złożenia zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi propozycji pracy i co do propozycji pracy skierowanej do pracownika nie budzi wątpliwości, że nie jest to decyzja, to taką decyzją nie jest propozycja zatrudnienia na podstawie stosunku pracy skierowana do funkcjonariusza. W ocenie Sądu, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi natomiast czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynnością, o której mowa w tym przepisie, jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem Sądu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona skarżącemu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Skoro zatem pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest także brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem. Jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów – sąd administracyjny nie rozpoznaje skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od czynności nie stanowiącej decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn skarga jest niedopuszczalna i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 k.p.a. do właściwego organu II instancji, i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.; 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 165 ust. 7 PwKAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również ich uzasadnienie, niezbędne stało się wyjaśnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd II instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, postanowienie bowiem, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie pismem z [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżący 30 maja 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. W dniu 31 maja 2017 r. zaskarżył ją w drodze "odwołania". Istotą zaś powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku podjęcia czynności procesowych w sprawie złożonego środka odwoławczego. Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi była treść art. 165 ust. 7 PwKAS. W myśl tego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 PwKAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, co miało miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący (na co sam wskazał w skardze) 30 maja 2017 r. przyjął przestawioną mu pismem z [...] maja 2017 r. propozycję pracy. W tym miejscu stwierdzić należy, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji, nakierowana na wyprowadzenie wniosku, że propozycja złożona skarżącemu stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jest nieuzasadniona, co nie ma jednak wpływu na prawidłowośc podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Przyjęcie przez skarżącego propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez niego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to związane z tą propozycją żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23, wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.